Uzasadnienie
T. B., P. N. i G. B. dnia 8 lutego za pośrednictwem Dyrektora Szkoły [...] w A złożyli w jednym piśmie skargi na zarządzenia tego Organu; Nr [...] z dnia [...] 2010r. i Nr [...] z dnia 19 listopada 2010r. z wnioskiem o ich uchylenie.
Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 14 marca 2011r. w trybie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielono te skargi w ten sposób, że do sygn. III SA/Kr 302/11 zarejestrowano sprawę ze skarg na zarządzenie Nr [...] z dnia [...] 2010r w przedmiocie zasad przeprowadzania sprawdzianów w trakcie aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, a do sygn. III SA/Kr 303/11 ze skarg na zarządzenie Nr [...] z dnia 19 listopada 2010r. w przedmiocie szczegółowych zasad odbywania praktyk przez aplikantów aplikacji sędziowskiej, prokuratorskiej i ogólnej.
Uzasadniając wniesione jednym pismem skargi na zarządzenie Nr [...] Dyrektora Szkoły [...] w A (dalej [...]) z dnia 19 listopada 2010r. wskazano, iż wydane zostało z powołaniem jako podstawy przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2000r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm. – dalej ustawa o KSSiP) a stosownie do postanowień § 34 zarządzenia weszło w życie w momencie podpisania.
Przedmiotem tego zarządzenia zgodnie z tytułem są szczegółowe zasady odbywania praktyk aplikacji sędziowskiej, prokuratorskiej oraz ogólnej. Zarządzenie to w § 29 stanowi m.in., że patron koordynator wystawia aplikantowi łączną ocenę na podstawie średniej arytmetycznej ocen uzyskanych ze wszystkich praktyk. Skarżący upatrują sprzeczności tych postanowień § 29 zarządzenia z przepisami art. 25 ust. 5 i 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w następstwie błędnego zastosowania tych przepisów. Zdaniem skarżących w świetle powołanych przepisów ustawy ocena patrona koordynatora winna stanowić sumę wszystkich ocen uzyskanych przez podczas praktyk, tak jak to się ma w odniesieniu do sumy punktów ze wszystkich sprawdzianów. Wprowadzona zarządzeniem regulacja prowadzi do pozbawienia skarżących prawa do uwzględnienia w ocenie patrona rzeczywistej ilości punktów uzyskanych w wyniku ocen z poszczególnych praktyk.
Skarżący lokują powyższe zarządzenie pośród aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.
Zdaniem skarżących zarządzenie statuuje dla nich konkretne prawa i obowiązki wynikające już bezpośrednio z ustawy o KSSiP oraz Konstytucji RP. Z zarządzenia wynikają dotyczące skarżących jako aplikantów prawa i obowiązki konkretyzujące stosunki administracyjne między każdym z aplikantów a Szkołą.
Wskazując na przepis art. 15 "§ 2 ust.11" ustawy skarżący zajęli stanowisko, że w ramach upoważnienia do wydawania zarządzeń i zaleceń porządkowych Dyrektor [...] Szkoły jest umocowany do podejmowania aktów lub czynności, których przedmiotem jest przyznanie, stwierdzenie albo uznanie (lub odmowa przyznania, stwierdzenia albo uznania) określonego obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Zarazem wskazano, że regulamin organizacyjny Szkoły [...] nadany uchwałą Nr [...] Rady Programowej [...] z dnia 22 lutego 2010r., przewiduje formę zarządzenia dla rozstrzygania także spraw o charakterze indywidualnym.
Zdaniem skarżących zarządzenie stanowiąc, że uwzględnia się średnią arytmetyczną punktów uzyskanych z praktyk na aplikacji ogólnej, pozbawia skarżących wynikającego wprost z ustawy uprawnienia do uwzględnienia w ocenie patrona koordynatora rzeczywistej liczby punktów i stanowi indywidualne rozstrzygnięcie względem każdego ze skarżących. Wskazano także na sprzeczność § 29 zarządzenia z § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 czerwca 2009r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz.U. nr 107, poz. 895).
Skarżący podnieśli, że wniesienie skargi poprzedzone zostało skierowanymi do Dyrektora [...] Szkoły wezwaniami T. B. i P. N. z dnia 3 grudnia 2010r. oraz G. B. z dnia 6 grudnia 2010r. o usunięcie naruszenia prawa w zaskarżonym zarządzeniu, na które Dyrektor [...] Szkoły odpowiedział pismami z dnia 28 grudnia nie podzielając stanowiska skarżących.
Dyrektor Szkoły [...] w A w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie a z ostrożności procesowej o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 jako niedopuszczalnej oparto na dwóch argumentach.
Po pierwsze, zdaniem Dyrektora Szkoły [...] w A (dalej Dyrektor [...]) zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru aktu o jakim mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Wskazując na przewidziane przepisami art. 15 ust. 2 pkt 5,8 i 11 ustawy zadania Dyrektora [...] Szkoły w postaci ustalania szczegółowego programu aplikacji, realizowania zadań związanych z prowadzeniem aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej oraz wydawania zarządzeń i poleceń porządkowych, podniesiono, że wydane na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego skierowanego do ogółu aplikantów, na których przepis art. 39 pkt 4 ustawy nakłada m.in. obowiązek przestrzegania zarządzeń i zaleceń porządkowych Dyrektora [...] Szkoły. Zdaniem organu, zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru aktu zewnętrznego skierowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu akt, a zarazem ma charakter generalny, gdyż jego adresatami są wszyscy aplikanci aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej.
Po drugie, zdaniem Dyrektora [...] Szkoły skarżący nie mieszczą się w kręgu podmiotów określonych w art.. 50 § 1 p.p.s.a. i nie mają legitymacji do wniesienia skargi na zarządzenie Nr [...] z 19 listopada 2010r., gdyż nie posiadają interesu prawnego, a tylko interes faktyczny. Uprawnienie do złożenia skargi zależy od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Wskazano, że w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z ust. 4 i 5 Dyrektor [...] Szkoły wydaje decyzję, od której służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, a od decyzji Ministra Sprawiedliwości skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Podniesiono, że decyzjami z dnia [...] 2010r. Nr [...], [...] i [...] Dyrektor [...] Szkoły odmówił przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską odpowiednio skarżących T. B., P. N. i G. B., a decyzje te zostały zaskarżone odwołaniami do Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniach skarżący podnieśli zarzuty m.in. związane z zaskarżonym zarządzeniem i w tym postępowaniu interes prawny skarżących nie jest negowany.
W odnoszącym się do odpowiedzi na skargę piśmie datowanym na 31 marca 2011r. skarżący T. B. podtrzymał stanowisko skargi, że zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu zewnętrznego, gdyż w sposób odmienny od art. 26 ust. 3 ustawy, statuuje konkretną normę prawną tworzącą sytuację prawną dla aplikantów, na podstawie której działa organ. Podkreślono, że według § 29 zaskarżonego zarządzenia o kolejności na liście kwalifikacyjnej decyduje suma punktów ze wszystkich sprawdzianów oraz jedna ocena stanowiąca średnią arytmetyczną z praktyk, co jest sprzeczne z treścią art. 26 ust 3 ustawy. Wskazano, że zaskarżony akt jako obejmujący tylko aplikantów Szkoły nie ma charakteru generalnego. Skarżący podtrzymał pogląd, iż służy skarżącym interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skargi ulegają odrzuceniu z powodu niedopuszczalności.
Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.- dalej p.p.s.a.) poddaje kognicji sądów administracyjnych kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w odniesieniu do skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a, a także (pkt 8) na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl przepisu art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Jest poza sporem, iż zaskarżony akt nie ma charakteru decyzji czy postanowienia o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., nie jest też czynnością o jakiej mowa w pkt 4a tego przepisu.
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.- dalej ustawa), wśród przykładowo wymienionych przepisem art. 15 ust. 2 kompetencji Dyrektora Szkoły [...] wymienia m.in. realizowanie zadań związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem naboru na aplikację ogólną, sędziowską i prokuratorską, a także prowadzeniem tych aplikacji oraz przygotowanie i przeprowadzenie egzaminu sędziowskiego i prokuratorskiego (pkt 8), a także wydawanie zarządzeń i zaleceń porządkowych (pkt 11).
Ustawa powierzając Ministrowi Sprawiedliwości przepisem art. 16 ust. 1 sprawowanie nadzoru merytorycznego nad aplikacjami ogólną, sędziowską i prokuratorską, nie przewiduje sądowoadministracyjnej kontroli aktów Dyrektora [...] innych niż decyzje administracyjne wymienione w jej przepisach (art. 23 ust. 1, 2, 3, art. 29 ust. 1, 4 i 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 5, 8, art. 51 ust. 1 i 5). W tym zakresie ustawa ma charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a.
W odniesieniu zatem do aktów innych niż decyzje, podejmowanych przez Dyrektora Szkoły [...] ogólne zasady sądowoadministracyjnej kontroli, określają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zarówno w piśmiennictwie (Por. np. T.. Woś w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz- pr. Zbiorowa pod red. T. Wosia, Wyd. III Lexis Nexis 2009, str. 61 i n.) jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym (Por. np. postanowienie NSA z 1.10.2009 II FSK 581/08 Lex nr 573469 czy postanowienie NSA z 12.10.2008 II GSK 340/08 Lex nr 515325) podkreśla się, że podlegające kontroli sądu administracyjnego akty lub czynności określone art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a muszą łącznie spełniać następujące warunki:
- a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia,
- b) muszą mieć charakter publiczno-prawny czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej,
- c) muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjne lub służbowo,
- d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt.
Oznacza to, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wówczas poddana jest kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3, § 2 pkt 4 p.p.s.a gdy jej przedmiotem jest ustalenie, stwierdzenie czy potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa służącego temu podmiotowi, który skarży akt lub czynność. Oznacza to zarazem, iż to z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia obowiązku lub uprawnień adresata tego aktu.
Skarżący nie kwestionują, że zaskarżone zarządzenie ma oparcie w przepisie art. 15 ust 2 pkt 11 ustawy. Z powołaniem na postanowienia § 18 ust 3 Regulaminu Organizacyjnego Szkoły [...] (dalej Regulamin Organizacyjny), w myśl którego "w formie zarządzeń rozstrzyga się także sprawy o charakterze indywidualnym lub których czas obowiązywania jest ściśle określony" stoją jednak na stanowisku, że zaskarżone zarządzenie Nr [...] ma charakter właśnie aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, spełniającego przesłanki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
Stanowiska tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela.
Ustawa w powołanych wyżej przepisach określa materie, w których Dyrektor [...] Szkoły wydaje decyzje administracyjne. W szczególności status aplikanta aplikacji ogólnej uzyskali skarżący w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy. Ewentualne kontynuowanie aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej również oparte być może na decyzji Dyrektora [...] Szkoły w sprawie przyjęcia na taką aplikację (art. 29 ust.1).
Potwierdza tę zasadę § 22 Regulaminu Organizacyjnego stanowiąc, że w wypadkach przewidzianych w ustawie indywidualne sprawy aplikantów lub kandydatów na aplikantów rozstrzyga Dyrektor w formie decyzji administracyjnych.
Natomiast postanowienia oddziału 3 Regulaminu Organizacyjnego określają formy aktów wewnątrzzakładowych zaliczając do nich w pierwszej kolejności (§18 ust.
1) zarządzenia. W tym kontekście rozpatrywane musi być twierdzenie skarżących, że zaskarżone zarządzenie ma charakter zarządzenia, o którym mowa w § 18 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego, a nadto, że spełnia przesłanki z art. 3 § 2pkt 4 p.p.s.a..
W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości konstatacja, że przedmiotem zarządzeń Dyrektora [...] Szkoły, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy mogą być wszystkie sprawy zasadnicze dla [...] Szkoły i wymagające trwałego unormowania (§ 18 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego), dla których ustawa nie wymaga innej formy, a nie tylko sprawy porządkowe, które mogą być regulowane zarówno w formie zarządzeń jak i poleceń.
Przepis art. 39 ust. 4 ustawy nakłada na aplikanta m.in. obowiązek przestrzegania Regulaminu Organizacyjnego [...] Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora [...] Szkoły.
Zaskarżone zarządzenie Nr [...] z 19 listopada 2010r. w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk przez aplikantów aplikacji, sędziowskiej, prokuratorskiej oraz ogólnej, ma ze swej istoty charakter aktu wewnątrzzakładowego, skierowanego do ogółu aplikantów, zarówno na etapie aplikacji ogólnej jak i na etapie aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej.
Jest zatem zarazem aktem o charakterze generalnym skierowanym do kręgu osób o statusie aplikanta, a więc podporządkowanych organizacyjnie i służbowo (art. 39 ust. 4 ustawy, § 7 ust. 2 Reg. Org.) Dyrektorowi Szkoły. Nie sposób z tej przyczyny podzielić stanowiska skarżących, iż zarządzenie to ma charakter aktu indywidualnego, konkretyzującego treść stosunku administracyjnego każdego aplikanta Szkoły, a w tym skarżących. Sama okoliczność, iż krąg podmiotów, do których akt jest skierowany da się liczbowo określić, nie odbiera zaskarżonemu zarządzeniu charakteru aktu wewnętrznego o charakterze generalnym, gdyż jego adresatami są wszystkie osoby o statusie aplikanta, a nie tylko skarżący. Akty wewnątrzzakładowe ze swej istoty mogą być adresowane do zamkniętego kręgu osób.
Należy podkreślić, że wbrew stanowisku skarżących ustalenie przez patrona koordynatora łącznej oceny przebiegu ze wszystkich praktyk na podstawie art. 25 ust.5 w zw. z art. 26 ust.3 ustawy na zasadach określonych § 9 ust.2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej nie jest czynnością, której przedmiot stanowiłby bezpośrednio wynikający z przepisów prawa obowiązek lub uprawnienie każdego ze skarżących, a którego ustalenie, stwierdzenie lub potwierdzenie względem skarżących należy do Dyrektora [...] Szkoły.
Łączna ocena przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant jest tylko elementem w procesie ustalania i ogłaszania w Biuletynie Informacji Publicznej Listy Kwalifikacyjnej aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy podlegająca ogłoszeniu w BIP Lista Kwalifikacyjna aplikantów zawiera imiona, nazwiska aplikantów z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej, oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na Liście.
W myśl zaś art. 26 ust. 3 zd. I ustawy, o kolejności miejsca na Liście Klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej.
Natomiast kolejność umieszczenia na Liście Kwalifikacyjnej aplikantów ma doniosłość prawną. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską Dyrektor [...] Szkoły wydaje według kolejności umieszczenia kandydatów na Liście Kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania Limitu przyjęć na te aplikacje.
Z tych względów zaskarżone zarządzenie mające charakter aktu wewnątrzzakładowego, chociaż zawierające w § 29 regulację, którą skarżący uważają za sprzeczną z ustawą i mającą wpływ dla ustalenia liczby punktów decydujących o pozycji na Liście Kwalifikacyjnej, nie ma charakteru aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej w drodze zaskarżenia skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Nie podziela natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutu Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, że skarżący jako aplikanci aplikacji ogólnej, nie należą do kręgu uprawnionych do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, gdyż nie posiadają w tym interesu prawnego, a tylko interes faktyczny, co także stanowić winno podstawę odrzucenia skargi.
W świetle wyżej wskazanych regulacji prawnych, kolejność umieszczenia na Liście Kwalifikacyjnej aplikantów, o której decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej stanowi jeden z elementów decydujących o powstaniu uprawnienia do przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską w ramach ustalonego limitu przyjęć na te aplikacje.
Jak wskazano w piśmiennictwie (Por. T. Woś w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska pod redakcją T. Wosia Lexis Nexis Wyd. 3, 2009r., str 274 u.
6) o istnieniu legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny w żądaniu oceny zgodności z porządkiem prawnym zaskarżonego aktu lub czynności. Status skarżących jako aplikantów aplikacji ogólnej, na etapie formalnych przesłanek dopuszczalności skargi, przydawał skarżącym uprawnienie do wniesienia skargi.
Sama skarga natomiast wniesiona była na akt, który nie jest decyzją, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w drodze skargi na ten akt.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 51 i art. 58 § 3 p.p.s.a.