Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 stycznia 2020 r., nr: [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania A. R. (dalej: skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. R. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej jako "u.ś.r.").
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
A. R. wnioskiem z 13 sierpnia 2019 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką J. R. (ur. [...] 1941 r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 14 grudnia 2017 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym na stałe ze wskazaniem, iż niepełnosprawność istnieje od 3 lipca 2010 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 listopada 2017 r.
Skarżąca na druku wniosku złożyła także oświadczenie, że jest rolnikiem i od 10 sierpnia 2019 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym.
Z przeprowadzonego w dniu 25 października 2019 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawną matką w sposób prawidłowy, tj. pomaga w codziennych czynnościach, tj. pierze, sprząta, gotuje, robi zakupy, załatwia wizyty lekarskie. Z oświadczenia skarżącej wynika, że sprawuje nad matką całościową opiekę, co powoduje konieczność rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.
W tym stanie sprawy Wójt Gminy decyzją z [...] 2019 r., znak: [...], odmówił przyznania A. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 30 lipca 2010 r., a zatem nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponadto organ wskazał, że skarżąca zgodnie z zaświadczeniem KRUS jest ubezpieczona jako rolnik w pełnym zakresie.
W odwołaniu A. R. zwróciła się uchylenie zaskarżonej decyzji i merytoryczne rozpoznanie wniosku.
W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO wskazało, że zaskarżona decyzja organu l instancji ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że organ pomocowy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., czym naruszył art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez wnioskodawczynię w takim stanie prawnym, organy mają obowiązek zbadać, czy skarżący spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Pomimo spełnienia przez wnioskodawczynię warunku wynikającego z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ podleganie przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy oznacza, że faktycznie nie zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Jednym z podstawowych warunków objęcia rolnika ubezpieczeniem społecznym jest bowiem prowadzenie działalności rolniczej. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie KRUS Placówka Terenowa z 11 grudnia 2019 r, z którego wynika, iż skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik w okresach od 1 kwietnia 2004 r. do nadal. Niewątpliwie zatem w przypadku rolników ich ubezpieczenie społeczne ma ze swej istoty źródło w prowadzeniu działalności rolniczej w posiadanym gospodarstwie rolnym.
Działalność ta zaś immanentnie powiązana jest z celem, jakim jest osiąganie dochodu, czyli zapewnienie środków utrzymania. Istotą natomiast świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
A. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego a to:
- - zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo wyroku TK z 21.10.2014 r. uznającego niekonstytucyjność wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co spowodowało zaniechanie podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2019.2167) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca jak i jej matka spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącej jako córce J. R. ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś J. R. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 14 grudnia 2017 r.
Na wstępie należy zaaprobować stanowisko SKO uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem bowiem organu pierwszej instancji, skoro z materiału dowodowego sprawy wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała do 18 roku życia lub do 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, to treść art. art. 17 ust. 1b ustawy sprzeciwia się przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy stanowiska takiego nie uznał za prawidłowe i powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i jednolite w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, uznał, że moment powstania u matki skarżącej niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednakże dalsza argumentacja Kolegium skutkująca uznaniem, iż okoliczności sprawy sprzeciwiają się uznaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawna matką za uzasadniony, nie zasługuje na aprobatę. Jak już zaznaczono wyżej w sprawie zostały spełnione pozytywne przesłanki ustawowe przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką czy też zakresu tej opieki. Organy uznały jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, co oznacza, że nie zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym.
Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika zaś, że skarżąca w dniu 19 lutego 2020 r. wydzierżawiła gospodarstwo rolne B. R. na 10 lat. W tym samym dniu skarżąca złożyła oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego zgodnie z art. 17b ust. 2 u.ś.r.
Odnosząc się argumentacji SKO dotyczącej prowadzenia gospodarstwa rolnego warto podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 905/14 (publ. CBOSA), samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie określonej działalności rolniczej. Wniosek taki wynika wprost z legalnej definicji "rolnika" zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 174), która posiadanie lub własność gospodarstwa statuuje jako jeden z elementów pojęcia rolnika, jak i z domniemania zawartego w art. 38 pkt 1 ustawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, że właściciel gruntów prowadzi działalność rolniczą. Stanowczego podkreślenia wymaga, że zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 2b. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2020.266): "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2017.2336 oraz 2018. 650 i 858).
Jak podkreślił WSA w Krakowie w wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20 (publ. CBOSA), art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., czyniąc tym samym nieaktualnym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., l OPS 5/12. Na tej właśnie uchwale SKO oparło uzasadnienie swojej decyzji o braku podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W aktualnym stanie prawnym możliwe jest więc uzyskanie przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Treść obowiązujących przepisów wyraźnie wyklucza wszelkie rozważania na temat ubezpieczenia rolników jako nie mające doniosłości prawnej (niemające znaczenia) dla przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego.
Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 17b ust. 2 u.ś.r. zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1 art. 17b u.ś.r., potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 980/14, CBOSA), co skarżąca w niniejszej sprawie uczyniła.
Uznając zatem, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.