Uzasadnienie
Rada Gminy Łukowica podjęła w dniu 15 lutego 1996 r. uchwałę nr XI/77/96 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Łukawica.
W § 50 powyższej uchwały w ust. 1 wskazano, że "uchwały Rady Gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Rady w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa o samorządzie gminnym stanowi inaczej". W ust. 2 powyższego przepisu wskazano, że "w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego".
Skargę na powyższą uchwałę w odniesieniu do § 50 ust. 2 Statutu Sołectwa Łukowica, stanowiącego załącznik do opisanej wyżej uchwały, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559; powoływanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że wymóg zwykłej większości głosów oznacza konieczność uzyskania większej liczby głosów za uchwałą niż przeciw uchwale, niezależnie od głosów wstrzymujących się. W uzasadnieniu skargi powołano również orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie zarzutów skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu skarga stała się bezprzedmiotowa, gdyż uchwałą nr XXIII/213/22 Rady Gminy Łukowica z dnia 1 marca 2022 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Łukowica został skreślony kwestionowany § 50 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Łukowica z dnia 15 lutego 1996 roku nr XI/77/96 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Łukowica w zakresie § 50 ust. 2 załącznika do powyższej uchwały, stanowiącego statut Gminy Łukowica.
Należy podnieść, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na dzień podjęcia uchwały:
"Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej".
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na dzień podjęcia uchwały: "Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej". Z kolei zaskarżony § 50 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi, że "w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego". Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 1 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 323/92, iż "przy braku ustawowego przepisu szczególnego, określenie w regulaminie rady miejskiej innej niż zwykła większość głosów dla podjęcia uchwały przez radę narusza przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym" (obecnie – ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Przyznanie w statucie gminy przewodniczącemu rady gminy "głosu decyzyjnego" nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawowych, przez co narusza konstytucyjne zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).
Zwykła większość głosów oznacza konieczność uzyskania większej ilości głosów "za" niż "przeciw", przy czym żaden głos nie może mieć istotniejszego znaczenia niż pozostałe. Z tej przyczyny zakwestionowany § 50 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały należy uznać za sprzeczny z prawem w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.
Należy również podkreślić, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej części uchwały nie pozbawia Sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu.
Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na nią skargi.
Wskazane wyżej naruszenie przepisów powoduje nieważność uchwały we wskazanym wyżej zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.