Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r. nr 2/2022/KL, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 28 marca 2019 r. nr 228/2019/KLP/PH stwierdził, że B. W. (dalej: skarżąca) jest zobowiązana do poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na jej rzecz na łączną kwotę 4 670,00 zł.
Od ww. decyzji skarżąca w dniu 1 października 2019 r. wniosła odwołanie. Zarzuciła brak skutecznego doręczania korespondencji przez organ w toku postępowania, a tym samym pozbawienie możliwości wyjaśnienia sprawy i obrony swoich praw. Skarżąca podniosła, że w okresie prowadzenia postępowania pracowała za granicą, na dowód czego przedłożyła stosowne umowy. Powoływanie się przez organ na odebranie korespondencji przez sąsiada, z którym skarżąca nie ma kontaktu od 2017 r., stanowi w ocenie skarżącej dowód braku skutecznego doręczania pism w postępowaniu, zwłaszcza w kontekście pisemnej adnotacji listonosza na zwróconej korespondencji "adresat wyprowadził się". Nieprawidłowe doręczanie korespondencji uniemożliwiło skarżącej powzięcie informacji o toczącym się postępowaniu i w czynny w nim udział.
W opisanym na wstępie postanowieniu Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, że decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 1 kwietnia 2019 r. Decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego i odebrana przez P. C. Powołując się na treść art. 129 § 2 k.p.a. organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 15 kwietnia 2019 r. Wniesienie odwołania w dniu 1 października 2019 r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ zaznaczył, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym uprawdopodobniłaby, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości, jak wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa:
- 1) art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania,
- 2) art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności wskazanych w odwołaniu, mających znaczenie dla załatwienia sprawy,
- 3) art. 152 k.p.a. poprzez brak wstrzymania wykonania decyzji 228/2019/KLP/PH wydanej przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 28 marca 2019 r.
Skarżąca podniosła, że twierdzenie organu, iż dręczenie decyzji nastąpiło w dniu 1 kwietnia 2019 r. poprzez doręczenie zastępcze jest błędne. Organ całkowicie pominął podnoszone przez skarżącą okoliczności, tj. brak skutecznego doręczania korespondencji w toku postępowania. Okoliczność tą potwierdził Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej wskazując, że nie ustalił danych teleadresowych skarżącej w Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie, mimo niepodejmowania przez skarżącą korespondencji i zwrotu listów z adnotacją "adresat wyprowadził się". Skarżąca podniosła, że w okresie prowadzenia postępowania mieszkała i pracowała za granicą i stan ten trwa nadal.
W związku z tym P. C. w marcu 2019 r. nie był już jej sąsiadem, a tym samym doręczenie zastępcze nie miało miejsce. Nieprawidłowe doręczenie pism uniemożliwiło skarżącej powzięcie informacji o toczącym się postępowaniu i czynny w nim udział. O postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero w wyniku wszczęcia przeciwko niej egzekucji. Wówczas skierowała wniosek o prawidłowe doręczenie decyzji, a po jej otrzymaniu złożyła odwołanie w ustawowym terminie.
Skarżąca podkreśliła, że w Urzędzie Pracy w S. otrzymała zapewnienie, iż podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu poparte pisemnym zaświadczeniem z dnia 19 kwietnia 2017 r., które następnie przedłożyła w Świętokrzyskim Oddziale NFZ wraz z wyjaśnieniami. Skarżąca działała więc w całkowitym zaufaniu do Urzędu Pracy w S., który zarówno 8 kwietnia 2014 r., jak również 19 kwietnia 2017 r. pisemnie potwierdził ubezpieczenie i prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była prawidłowość wydania postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 stycznia 2022 r. nr 2/2022/KL, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2019 r. nr 228/2019/KLP/PH stwierdzającej, że skarżąca jest zobowiązana do poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zauważyć należy, że podstawą jego wydania było założenie organu odwoławczego, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2019 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że decyzję tę wysłano na adres skarżącej, a decyzja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego i odebrana przez P. C. W ocenie Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonał wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2019 r., w kontekście całej regulacji zawartej w art. 43 k.p.a.
Stosownie do art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej.
Zgodnie z art. 42 § 1-3 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.).
Z kolei, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tych przepisie osobom): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Analiza postanowień art. 43 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych.
W niniejszej sprawie doręczenie w trybie art. 43 k.p.a., a więc w tym przypadku poprzez doręczenie zastępcze decyzji sąsiadowi, było nieskuteczne z uwagi na brak zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi, który miał podjąć się jego oddania adresatowi. Z potwierdzenia odbioru ww. decyzji nie wynika bowiem, aby doręczający pismo pozostawił takie zawiadomienie. Tymczasem pozostawienie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu stanowi jeden z wymogów skuteczności doręczenia zastępczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2702/13 oraz z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 870/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. I SA/Gd 485/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 566/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym.
Mając na uwadze szczególny charakter doręczenia zastępczego i jego funkcję, organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności związane z prawidłowością doręczenia dokonanego w sposób zastępczy, a w szczególności dotyczące braku zawiadomienia strony o doręczeniu pisma sąsiadowi i to w sytuacji, gdy skarżąca kwestionuje doręczenie zastępcze, podnosząc że nie otrzymała w ogóle zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi (awiza). Powyższe okoliczności uniemożliwiają bowiem stwierdzenie skuteczności doręczenia dokonanego w trybie art. 43 k.p.a.
Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki rejestrowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t. j., Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) ma moc dokumentu urzędowego, lecz dowód nadania przesyłki rejestrowanej stanowi uprawdopodobnienie doręczenia przesyłki jej adresatowi wyłącznie w przypadku, gdy została zachowana określona ustawowo procedura doręczenia – w tym procedura ustanowiona w art. 43 k.p.a.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że organ w aktach sprawy dysponował zwrotem z dnia 21 marca 2018 r. przesyłki zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z adnotacją, że przesyłki nie podjęto w terminie, a następnie zwrotem z dnia 26 kwietnia 2018 r. przesyłki zawierającej zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego z adnotacją, że adresat wyprowadził się. W tej sytuacji organ winien precyzyjnie ustalić kiedy nastąpiła zmiana adresu przez skarżącą, w szczególności czy uznanie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania za skutecznie w trybie art. 44 k.p.a. było prawidłowe, a w konsekwencji organ miał prawo zastosować regulację art. 41 k.p.a. czy też nie, a zatem organ miał obowiązek ustalić prawidłowy adres skarżącej. Okoliczność ta ma również znaczenie dla oceny czy w dacie potwierdzenia odbioru decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 marca 2019 r., P. C. był istotnie sąsiadem skarżącej, który mógłby odebrać przesyłkę do niej adresowaną i czy istotnie mógł on podjąć się przekazania przesyłki skarżącej, skoro, jak wynika z przedstawionej przez skarżącą umowy o pracę, w okresie od 5 listopada 2018 r. do 4 listopada 2019 r., pracowała ona za granicą.
Organ orzekając w oparciu o art. 134 k.p.a., obowiązany jest ustalić i należycie wyjaśnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przede wszystkim dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego narusza bowiem art. 7 i art. 77 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2021 r., sygn. II SA/Bd 441/21; opubl. w CBOSA).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.