Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 334/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: SKO.NP/4115/399/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 17, art. 17b ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania R. J. (dalej jako "skarżący") od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 10 listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką E. J., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną wyżej decyzją organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego odmówił mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 12 maja 2009 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, iż niepełnosprawność istnieje od marca 2009 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 kwietnia 2009 r. Dodano przy tym, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 16 marca 2020 r. uznającym za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji jako powód odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na okoliczność, iż nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała w okresach wymienionych w tym przepisie.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, nie godząc się z takim rozstrzygnięciem oraz domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i bezpośredniego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a także art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaznaczyło, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium, które decyzją z dnia 10 października 2022 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia 23 sierpnia 2022 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniono przy tym, że w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na stanowisko judykatury dotyczące ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyjmujące, iż z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny.

Ponadto zaznaczono, iż zalecono zgromadzenie dokumentacji medycznej obrazującej zarówno aktualny stan zdrowia matki skarżącego, jak i ten dotyczący ustalonej w 2009 r. niepełnosprawności, a także zalecono zobowiązanie skarżącego do przedłożenia dowodów (kopii dokumentacji medycznej), z których będzie wynikało, ile razy wzywał pogotowie do matki i w jakim celu. Dodano też, iż należy ustalić szczegółowy całodobowy zakres wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 17 ust. 1, 1b i 5 u.ś.r. wskazał, że - jak wynikało z zebranego w sprawie materiału - wnioskiem z dnia 24 lipca 2022 r. skarżący zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 maja 2009 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, iż niepełnosprawność istnieje od marca 2009 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 kwietnia 2009 r. Ponadto wskazano, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 16 marca 2020 r. uznającym za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2020 r.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż skarżący zamieszkuje wraz z matką, która ma 87 lat, przeszła poważną operację kręgosłupa i ma duże trudności z poruszaniem się. Wyjaśniono, iż matka skarżącego przemieszcza się z balkonikiem, lecz przy pomocy i asekuracji syna, a nadto ma schorzenia kardiologiczne, okulistyczne, psychiatryczne. Dodano, że wymaga ona systematycznego przyjmowania leków, które w różnych porach dnia podaje jej syn, który też wykonuje wszystkie czynności higieniczne: myje ją, pomaga w ubieraniu się i rozbieraniu, doprowadza do toalety, przygotowuje i podaje posiłki i napoje.

Ponadto zaznaczono, że skarżący dba o porządek w domu, robi zakupy, pilnuje terminów wizyt lekarskich, a także nadmieniono, iż od kilku lat opiekował się całodobowo swoim ojcem, który niedawno zmarł i wtedy też zostało mu cofnięte prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż skarżący sprawuje opiekę nad matką, postanowił ponownie złożyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono przy tym, że po śmierci męża stan zdrowia matki skarżącego się pogarsza, coraz częściej zdarzają jej się omdlenia, ma też stany lękowe, które w ostatnim czasie również się nasiliły i nie dają możliwości pozostawienia jej samej na dłuższą chwilę. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w złożonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. oświadczeniu skarżący powtórzył czynności opiekuńcze, jakie wykonuje w związku z opieką nad matką, nadmieniając, iż w związku omdleniami kilkakrotnie wzywał do mamy pogotowie.

W dalszej kolejności organ II instancji podał, że do akt sprawy dołączono kartę oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, z której wynikało, iż matka skarżącego potrzebuje jedynie pomocy w czynnościach życiowych, zaś łączna liczba punktów (wynik oceny) wynosił 60. Zaznaczono również, iż dołączono kartę informacyjną z dnia 12 września 2014 r., z której wynikało, iż matka skarżącego była przyjęta do Oddziału z powodu [...] i [...]. Dodano, iż w konsultacji internistycznej stwierdzono zaburzenia rytmu serca, a nadto, że z akt sprawy wynikało, iż w miesiącach lipcu i sierpniu br. matka skarżącego miała zlecone wykonanie zabiegów podania leku.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 28 kwietnia 2020 r. skarżący miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad ojcem od 1 grudnia 2019 r. bezterminowo. Ojciec skarżącego zmarł w lipcu 2022 r. W tym zakresie wyjaśniono, że obecny wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego inicjował nowe postępowanie administracyjne, które wymagało od nowa zbadania sprawy pod kątem wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem bądź niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką we wszystkich jego aspektach.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji zaznaczył, że w toku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym odnotowano, iż matka skarżącego przeszła operację kręgosłupa i ma duże trudności z poruszaniem i przemieszczaniem się, cierpi na schorzenia serca, tarczycy, a także jest po operacji okulistycznej i leczy się na depresję. Wskazano również, że skarżący przygotowuje i podaje matce do ręki posiłki cztery razy w ciągu dnia, tj. o 6.30, 9.00, 15.00, 18.00, a w międzyczasie dba o nawodnienie, podając jej napoje. Ponadto podano, iż skarżący podaje trzy razy dziennie leki oraz krople do oczu. Wyjaśniono też, że matka skarżącego porusza się samodzielnie, lecz wyłącznie przy wsparciu balkonika, zaś kroki, trzymając się podpórki, wykonuje samodzielnie, ale musi być asekurowana przez syna ze względu na zawroty głowy i omdlenia. Dodano, że syn pomaga jej przy zmianie pozycji, siadaniu, staniu i kładzeniu się na łóżko.

Ponadto zaznaczono, że niepełnosprawna matka skarżącego nie jest w stanie sama zadbać o higienę osobistą, a do toalety jest zaprowadzana, przy czym obecnie otrzymała zlecenie na pieluchomajtki. Nadmieniono także, że częstą jej dolegliwością jest [...], dlatego też musi szczególnie dbać o higienę osobistą, a w czynnościach tych wymaga pomocy. Ponadto wskazano, że matka skarżącego zazwyczaj przebywa na piętrze domu, gdyż ma dostęp do sypialni, kuchni i toalety, więc nie ma konieczności wychodzenia po schodach.

Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że powyższe ustalenia powielone zostały w oświadczeniu złożonym przez skarżącego w dniu 27 października 2022 r. Dodano także, że w dniu 31 października 2022 r. skarżący złożył kolejne oświadczenie, w którym powtórzył czynności, jakie wykonuje w związku z opieką nad matką, przedkładając przy tym dokumentację medyczną, z której nie wynikało, aby jak zeznawał wcześniej, wzywał pogotowie do matki. Organ II instancji nadmienił też, że ostatnie konsultacje miały miejsce po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Kolegium.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że w przedmiotowej sprawie konieczne było – wbrew stanowisku organu pomocowego – wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wyjaśniono przy tym, że szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie zostało przedstawione w wydanej uprzednio w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej Kolegium, w związku z czym nie zachodziła konieczność ponownego przytaczania zaprezentowanej tam argumentacji. W tym jednak zakresie podniesiono, że decyzja organu I instancji była wadliwa, ponieważ zapadła na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Jednocześnie jednak organ odwoławczy wskazał, że pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., doszedł do przekonania, iż kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiadała prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył organ I instancji, nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Zwrócono bowiem uwagę, że z unormowania zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie rezygnacja z zatrudnienia musi być celowa, a zaprzestanie wykonywania pracy czy niepodejmowanie zatrudnienia musi być intencjonalne. Na poparcie ww. argumentacji organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące konieczności zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego przewidzianego w powołanym przepisie, celu oraz istoty świadczenia pielęgnacyjnego, a także przytoczył treść art. 3 pkt 22 u.ś.r., w którym zawarto definicję pojęcia "zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej".

W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niewątpliwie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy był też zakres wykonywanych przez opiekuna czynności opiekuńczych w odniesieniu do stanu zdrowia podopiecznej. W tym zakresie, powołując się na licznie przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych, organ II instancji wskazał, że opisane wyżej czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego wobec niepełnosprawnej matki mają charakter typowych czynności codziennych i zdaniem organu II instancji, chociaż w znacznym stopniu ograniczają, to jednak nie uniemożliwiają w sposób zupełny podjęcia aktywności zawodowej. W ocenie organu odwoławczego potwierdzeniem tego jest karta oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, z której wynikało, że matka skarżącego potrzebuje jedynie pomocy w czynnościach życiowych, zaś łączna liczba punktów (wynik oceny) wyniosła 60.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, niekwestionującego przy tym złego stanu zdrowia matki skarżącego, należało uznać, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowiła w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji zaznaczył zarazem, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, co oznacza, że wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, iż pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia nie istniał taki związek.

Podniesiono przy tym, że pomimo tego, iż ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynikało bezsprzecznie, że matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności, nie sposób było jednak przyjąć, aby skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje przez część doby opiekując się samodzielnie poruszającą się matką, rzeczywiście nie mógł podjąć żadnej pracy.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniósł skarżący R. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przyznania prawa pomocy.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a to:
2. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy stan zdrowia matki skarżącego pozwala na pozostawianie jej samej w domu;
3. b) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie wydanie decyzji z dnia 28 kwietnia 2020 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, zaś odmówienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką w sytuacji, gdy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami był niemalże taki sam;
4. c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie tej decyzji i orzeczenie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką;
5. 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzi w sprawie związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a roztoczeniem opieki nad niepełnosprawną matką.

W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie rozwinięto podniesione zarzuty, przywołując argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2023 r. substytut ustanowionego dla skarżącego w ramach pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika z urzędu rozszerzył argumentację skargi, wskazując na okoliczności, które jego zdaniem mają przemawiać za przyznaniem skarżącemu wnioskowanego świadczenia, a nadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nieopłaconych, tak w części, jak i w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. J. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącego E. J. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 12 maja 2009 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem, iż niepełnosprawność istnieje od marca 2009 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 kwietnia 2009 r. Nadto legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 16 marca 2020 r. uznającym ją za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od 1 stycznia 2020 r.

W postępowaniu administracyjnym organy ustaliły, że skarżący zamieszkuje wraz z matką, która ma 87 lat, przeszła poważną operację kręgosłupa i ma duże trudności z poruszaniem się. E. J. porusza się wyłącznie przy wsparciu balkonika, zaś kroki, trzymając się podpórki, wykonuje samodzielnie, ale musi być asekurowana przez skarżącego ze względu na zawroty głowy i omdlenia. Skarżący pomaga jej przy zmianie pozycji, siadaniu, staniu i kładzeniu się na łóżko. E. J. nie jest w stanie sama zadbać o higienę osobistą, a do toalety jest zaprowadzana, przy czym otrzymała zlecenie na pieluchomajtki. Jej częstą dolegliwością jest [...], dlatego też musi szczególnie dbać o higienę osobistą, a w czynnościach tych wymaga pomocy. Matka skarżącego zazwyczaj przebywa na piętrze domu, gdyż ma dostęp do sypialni, kuchni i toalety, więc nie ma konieczności wychodzenia po schodach.

E. J. cierpi na schorzenia kardiologiczne, okulistyczne, psychiatryczne (depresja), endokrynologiczne. Skarżący przygotowuje i podaje matce do ręki posiłki cztery razy w ciągu dnia - o 6.30, 9.00, 15.00, 18.00, a w międzyczasie dba o nawodnienie, podając jej napoje. Nadto skarżący podaje trzy razy dziennie leki oraz krople do oczu. Skarżący wykonuje również wszystkie czynności higieniczne: myje matkę, pomaga w ubieraniu się i rozbieraniu, doprowadza do toalety, przygotowuje i podaje posiłki i napoje. Skarżący dba o porządek w domu, robi zakupy, pilnuje terminów wizyt lekarskich.

Organ II instancji ustalił także że po śmierci męża w lipcu 2022 r. stan zdrowia matki skarżącego się pogarsza, coraz częściej zdarzają jej się omdlenia, ma ona również stany lękowe, które w ostatnim czasie również się nasiliły i nie dają możliwości pozostawienia jej samej na dłuższą chwilę.

Do akt sprawy została dołączona karta oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, z której wynika, iż matka skarżącego potrzebuje pomocy w czynnościach życiowych, zaś łączna liczba punktów (wynik oceny) wynosi 60.

Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jego matki), nad którą sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu skarga jest jednak uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżący jak i jego matka spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącym jako synu ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje on zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, zaś E. J. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez niego stałej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres wykonywanych przez skarżącego czynności nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia.

Stanowisko organów, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest błędne.

Przede wszystkim organy nie zrealizowały w pełni zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

1. 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681);
2. 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;
3. 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie koniecznych czynności opiekuńczych. Organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia E. J. i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych. Widoczna jest natomiast sprzeczność między ustaleniami dokonanymi w trakcie wywiadu środowiskowego a kartą oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, z której wynika, iż matka skarżącego potrzebuje pomocy w czynnościach życiowych, zaś łączna liczba punktów (wynik oceny) wynosi 60. Z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że matka skarżącego nie jest samodzielna w zakresie podstawowych czynności życiowych (choćby w zakresie korzystania z toalety). Choć jest osobą chodzącą przy pomocy balkonika, w przemieszczeniu się wymaga pomocy (asekuracji) drugiej osoby.

Ze zaktualizowanej, a przedłożonej w postępowaniu sądowym karty oceny stanu pacjenta wynika, że łączna liczba punktów (wynik oceny) wynosi 40, co wskazuje na pogarszanie się stanu zdrowia matki skarżącego, a co powinny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić organy w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Należy podkreślić, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało powiązane z niepełnosprawnością polegającą na tym, że osoba wymagającą opieki jest osobą leżącą. Niejednokrotnie opieka nad osobą poruszającą się samodzielnie jest trudniejsza, niż opieka nad osobą leżącą, szczególnie jeśli osoba wymagająca opieki ma problemy natury psychicznej. Osoby z zaburzeniami pamięci, czy też zaburzeniami neurologicznymi, a chodzącej samodzielnie, nie sposób pozostawić bez opieki, co można zrobić na pewien czas, jeśli osoba wymagająca opieki nie przemieszcza się i jest pampersowana. Powyższych okoliczności organ odwoławczy również zupełnie nie wziął pod uwagę. Nie przypisał również należytego znaczenia twierdzeniom skarżącego, że jego matka cierpi na omdlenia i z tego powodu nie można jest pozostawić samej bez opieki w domu.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna E. J. z uwzględnieniem specyfiki chorób, na które ona cierpi. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Należy nadmienić, że na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. skarżący podał, że jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem matki, gdyż jej drugi syn zmarł w [...] r., co spowodowało pogorszenie się stanu zdrowia psychicznego matki skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.