Uzasadnienie
Sygn.III SA/Kr 341/08
Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powołaniem na przepisy art. art. 149 § 3, 138 § 1 ust.1 i,, art. 144 kpa ‘’, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] znak. [...], którą orzeczono o odmowie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zaskarżonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] znak,, [...] ‘’.
Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.
Dnia 24 maja 2007 r. A. B. złożyła podpisane przez nią i synów A. B. P. B.. datowane na 22 stycznia 2007 r. pismo stanowiące wniosek o wznowienie postępowanie zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...], znak.[...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych działkami [...], [...], [...], [...], położonych w Ł., z nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną [...] oznaczoną w ewidencji jako droga gminna własność Gminy.
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] z powołaniem na przepisy art.149 § 3 i 104 kpa odmówił wznowienia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu wniosek o wznowienie został złożony po upływie terminu przewidzianego art. 148 k.p.a. Uzasadniając decyzję Wójt Gminy wskazał, że doręczonym organowi 24 maja 2007r. pismem A. B. matka oraz synowie A. i P. B. domagali się,, anulowania rozgraniczenia dz. [...] i [...], wykazując postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. [...], że są, razem z T. B. spadkobiercami po ¼ części z tytułu spadku po M. B., i podnosili, że nie zgadzają się z rozgraniczeniem a jako synowie nie uczestniczyli w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z przedłożonego przy wniosku postanowienia wynika, iż uprawomocniło się 12 maja 2006 r, co zdaniem Wójta dowodziło, że miesięczny termin do żądania wznowienia rozgraniczenia upłynął na pewno w dniu 13 czerwca 2006 r i uzasadniało odmowę wznowienia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. B., podnosząc, że przewidziany art. 148 § 2 kpa termin do żądania wznowienia postępowania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji.Zdaniem składającej odwołanie A. B., nieuczestniczący w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] synowie nieżyjącego już wówczas M. B. o decyzji w przedmiocie rozgraniczenia dowiedzieli się w czasie Świąt Bożego Narodzenia 2006 r od matki A. B., a złożone podanie o wznowienie mieści się w jednomiesięcznym terminie.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie akt postępowania, w którym zapadła decyzja Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia ustaliło, że A. B. była zawiadomiona o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, brała udział w czynnościach rozgraniczeniowych jako wykazana współwłaścicielka z mężem działki [...] i współwłaścicielka z synem A. działki [...] i podpisała protokół graniczny oraz doręczono jej dnia 31.05. 2005 r. decyzję o rozgraniczeniu.
Z tej przyczyny zdaniem Kolegium Odwoławczego porównanie daty wpływu w dniu 24 maja 2007 r. wniosku o wznowienie postępowania (datowanego na 22 stycznia 2007 r.) z datą odbioru przez składającą odwołanie, decyzji (31.05.2005 r.) wskazuje, że jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania dla A. B. upłynął przed złożeniem wniosku, niezależnie od tego, że A. B. nie miała podstawy do domagania się wznowienia postępowania z powodu nie brania przez nią udziału w sprawie.
Co do składających wniosek o wznowienie postępowania A. i P. B. Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie składali oni odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania, ale w świetle przytaczanych we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności wniosek ten został złożony po upływie terminu miesiąca od dowiedzenia się o decyzji. Podkreślono, że składająca odwołania A. B. nie przedłożyła pełnomocnictwa do występowania imieniem A. i P. B. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. B., P. B. i A. B. z wnioskiem o jej uchylenie wraz z utrzymaną nim mocy decyzją organu I instancji. Skargę oparto na zarzucie,,, że wnosząc pismem z dnia 22.01. 2007 r.,, o anulowanie ‘’ prawomocnej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nie mieli na myśli wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego tą decyzję, ale stwierdzenie jej nieważności z powodu,, rażącego naruszenia prawa jej wydaniem i nie brania w tym postępowaniu udziału przez współwłaścicieli działki będącej przedmiotem rozgraniczenia - synów A. B. dziedziczących wraz z nią z ustawy udziały po ojcu M. B. ‘’
W dalszej części skargi podniesiono, że nieruchomości skarżących były rozgraniczane z inną,, sztucznie stworzoną ‘’ jako własność Gminy działką stanowiącą drogę gminną i skarga kwestionuje podstawy do utworzenia takiej działki.
Podnosili, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że A. B. i P. B. nie złożyli odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...].
Na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. ustanowiony przez skarżącą A. B. pełnomocnik - adwokat, podniósł, iż skarga opiera się na zarzucie błędnego zakwalifikowania wniosku wszczynającego postępowanie jako wniosku o wznowienie postępowania, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
- I. Skargi P. B. i A. B. ulegają odrzuceniu z powodu niedopuszczalności.
Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w § 1 pkt 1- 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Stosownie do przepisu art. 52 § 1 powołanej ustawy, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl przepis § 2 art.52 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie skargi.
Taka regulacja oznacza, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do Sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, gdy strona będąca uczestnikiem postępowania przed organem I instancji nie skorzystała ze służącego jej prawa do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania, od decyzji organu I instancji.
Taka sytuacja zachodzi w sprawie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że A. B., P. B. i A. B. jako osoby, które podpisały pismo datowane na 22.01. 2007 r., a wniesione w dniu 24.05.2007 r. do Urzędu Gminy, brali udział w postępowaniu przed organem I instancji i każdej z tych osób doręczono decyzję Wójta Gminy z dnia [...], którą odmówiono wznowienia postępowania rozgraniczeniowego wraz z pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżącemu P. B. i A. B. decyzję wraz z pouczeniem o odwołaniu doręczono 17.09.2007 r. (k. 33 i 31 akt).
Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. osobiście i tylko ona to odwołanie podpisała. Skarżąca ta nie przedstawiła pełnomocnictwa udzielonego jej przez synów P. i A. B., ale też z odwołania nie wynika by działała w ich imieniu.
Z tych przyczyn skargi P. B. i A. B. ulegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- II. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała tylko skarga A. B. Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 powołanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium sądowo- administracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem.
W sprawowaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w myśl przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż jest ona zgodna z prawem.
W związku z wyartykułowanym w skardze i na rozprawie przed Sądem zarzutem błędnego zakwalifikowania przez Wójta Gminy, datowanego na dzień 22 stycznia 2007 r. pisma skarżącej oraz P. B. i A. B., jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] a nie jako podania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, należy wskazać na podstawowe różnice przedmiotów postępowania spraw o wznowienie i o stwierdzenie nieważności.
Jedną z podstawowych zasad systemu prawa administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych tj. takich od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, wyrażona w art. 16 § 1 kpa.
W myśl tego przepisu uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowaniu administracyjnego. Taka regulacja oznacza, iż przepisy regulujące tzw. postępowanie nadzwyczajne, w których nastąpić może uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania muszą być wykładane - jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji – ściśle. Nadto, każde z tzw. postępowań nadzwyczajnych ma własne, niekonkurencyjne przesłanki wydania decyzji w ramach danego postępowania.
Celem postępowania o wznowienie jest zgodnie z przepisem 145 § 1 w zw. z art. 151 kpa ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już raz zakończonej decyzją ostateczną. Ponowne rozpatrzenie sprawy warunkowe jest ustaleniem przez organ właściwy do postępowania co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 kpc), że zaistniała co najmniej jedna z ośmiu wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 podstaw wznowienia postępowania. Do jednej z takich podstaw należy niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), zakończonym decyzją ostateczną.
Natomiast, celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest – jak w postępowaniu o wznowienie - ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem takiego postępowania, jest właśnie stwierdzenie nieważności, a więc wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego, a zatem stworzenie takiej sytuacji prawnej jakby w ogóle decyzja w danej sprawie nie była wydana.
Cel takiego postępowania powoduje, że jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją, lecz jest nim weryfikacja decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych przepisem art.156 § 1 kpa.Są to przesłanki odmienne od przesłanek wznowienia.
Weryfikacja decyzji, czy jest dotknięta wadą nieważności polega na badaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta co najmniej jedną z wad wyliczonych w punktach 1 - 7 §1 art.156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności jest wada tkwiącą w decyzji, jako akcie rozstrzygającym sprawę, już w chwili wydania, a nie wada samego postępowania, które ja poprzedzało. Ten ostatni rodzaj wad mieście się w podstawach wznowienia.
Zgodnie z przepisem art.148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji.
W sprawach o rozgraniczenie nieruchomości rozstrzygniętych decyzją w przedmiocie rozgraniczenia, zgodnie z przepisem art. 33 ust.1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn.zm.), strona niezadowolona z ustalenia decyzją Wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.
Ta regulacja powoduje, że od decyzji o rozgraniczeniu opartej na przepisie art. 33 ust.1 ustawy.Prawo geodezyjne i kartograficzne nie służy odwołanie do organu II instancji. Organ zatem, który wydał decyzję o rozgraniczeniu opartą na przepisie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest organem właściwym do przyjęcia podania o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 kpa. Ten organ jest też w zasadzie właściwym (art. 150 § 1 kpa) w sprawach wymienionych w art. 149 kpa.
Wobec wydania przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] w przedmiocie rozgraniczenia opartej właśnie na przepisie art. 33 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która wobec braku żądania przekazania sprawy sądowi stała się ostateczną, Wójt Gminy był organem właściwym do przyjęcie podania o wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją ostateczną.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem właściwym do wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie rozgraniczenia jest, stosownie do przepisu art.17 pkt 1 kpa w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Na tle tych regulacji prawnych za całkowicie bezzasadny uznać należy zarzut skargi, wadliwego zakwalifikowana pisma skarżącej A. B., podpisanego także przez P. B. i A. B., datowanego na 22 stycznia 2007 r., a wniesionego 24 maja 2007 r. o,, anulowanie rozgraniczania ‘’, jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]. Pismo to skierowane zostało do Wójta Gminy t.j. do organu właściwego do przyjęcia podania o wznowienie postępowania, a wyrażone w nim żądanie oparte było na zarzucie nie brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o rozgraniczeniu [...] wszystkich następców prawnych po M. B., mężu skarżącej, a zatem na przewidzianej art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawie wznowienia.
Trzeba też podkreślić, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania, skarżąca nie kwestionowała charakteru pisma z dnia 22 stycznia 2007 r. właśnie jako podania o wznowienie, wnosiła natomiast o uchylenie tej decyzji i wznowienie postępowania.
Zmiana stanowiska skarżącej co do charakteru tego pisma, dokonana dopiero w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzji organu I instancji, nie może uzasadnić zarzutu wadliwej kwalifikacji pisma jako żądania wznowienia postępowania rozgraniczeniowego.
Przepisy prawa zresztą nie stawiają skarżącej przeszkody w złożeniu podania do właściwego organu wyższego stopnia o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym miejscu należy przypomnieć, że przewidziana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie a art.149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia.Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art.149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art.149 § 3 kpa właściwe są dla etapu (fazy) pierwszego w którym organ właściwy (tj. zgodnie z art.150 kpa § 1 kpa – zastrzeżeniem § 2 i3 - w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.
Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art.149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania oparta na przepisie art. 149 § 3 kpa w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia a więc odmawia badania merytorycznego czy zaszła przewidziana kpa podstawa wznowienia co do istoty sprawy.
Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, decyzja Wójta Gminy odmawiająca wznowienia postępowania (a w istocie odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia) oparta była właśnie na przepisie art. 149 § 3 kpa.
Badanie czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wydania opartego na przepisie art.149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania czy opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, obejmuje ustalenie czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, czy żądanie wznowienia oparte jest na co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych art. 145 § 1 pkt 1-8 (a także art.145 a - co nie dotyczy sprawy) podstaw wznowienia, oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniu terminu określonego w art. 148 § 1 lub 2 kpa. Nie spełnianie którejkolwiek z tych przesłanek skutkować winno decyzją odmawiającą wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nawet zatem gdyby skarżąca nie brała udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym to przewidziany art. 148 § 1 terminie jednego miesiąca, zakończył by swój bieg po upływie miesiąca od Świąt Bożego Narodzenia w 2005 r., gdyż wtedy - jak wynika z odwołania - od skarżącej synowie powzięli wiadomość o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej a zatem skarżąca o decyzji wiedziała.
Zgodne natomiast z aktami sprawy jest ustalenie zaskarżonej decyzji, że skarżąca A. B. osobiście brała udział w postępowaniu rozgraniczeniowym i doręczono jej w dniu 31.01. 2005 r. (k.28 akt) decyzję Wójta Gminy z [...] w przedmiocie rozgraniczenia.
Podanie o wznowienie postępowania datowane co prawda na 22 stycznia 2007 r. wniosła dopiero 24 maja 2007 r.
Na marginesie należy tylko zaznaczyć, iż z akt wynika, że również A. B. doręczono 31.01.2005 r. odpis decyzji o rozgraniczeniu.
Z tych przyczyn odmowa wznowienia postępowania, a w istocie wszczęcia postępowania co do przyczyn wznowienia oparta na przepisie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 kpa była uzasadniona.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punktach I i II sentencji wyroku.