Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 3, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 ze zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. F. (dalej: skarżący), od decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r, znak: [...] orzekającej o odmowie przyznania w/w specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z tytułu konieczności sprawowania opieki nad matką E. P. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji w mocy.
Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z dnia [...] 2013 r. organ l instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji przywołał treść art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustalił, że w niniejszej sprawie kwota dochodu na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego.
Wskazano również, że warunkiem uzyskania wnioskowanego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a w badanej sprawie skarżący nie spełnił nieodzownej dla ustalenia świadczenia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W odwołaniu Z. P. domagał się zmiany zaskarżanej decyzji podnosząc, że jest ona dla niego krzywdząca. Skarżący opisał trudną sytuację rodzinną i zdrowotną, brak środków materialnych na życie, opał oraz podkreślił, że odebranie zasiłku opiekuńczego jest dla niego dużym ciosem.
Po analizie akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w przypadku skarżącego spełnione zostało kryterium dochodowe o którym mowa w ustawie, została również wykazana konieczność sprawowania stałej opieki nad matką legitymującą się od 1996 r. orzeczeniem zaliczającym ją do l grupy inwalidów przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia. Nie zachodzą też przesłanki negatywne wymienione w art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia. Bezsporne jest również, że skarżący jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi w jego sytuacji konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Sporną kwestią jest natomiast powód rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.
Zdaniem Kolegium z zestawienia dat ustalenia stopnia inwalidztwa E. P., oraz daty ostatniego zatrudnienia skarżącego nie wynika związek przyczynowo -skutkowy pozwalający uznać, że rezygnacja z zatrudnienia spowodowana była podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że skarżący był zatrudniony w okresie od 1 do 5 lipca 2013 r, a zaliczenie opisanym wyżej orzeczeniem E. P. do l grupy inwalidzkiej nastąpiło w 1996 r. Pomiędzy tymi datami skarżący nie wykazywał żadnej aktywności zawodowej. Zestawienie dat wygaśnięcia umowy o dzieło zawartej na 5 dni pozostawało w związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Kolegium podkreśliło, że z założenia specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Nadto Kolegium wskazało, że rozumie trudną sytuację skarżącego, jednakże w przedmiotowej sprawie przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującą wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś w sprawie braku środków pieniężnych na opał należy zwrócić się z odrębnym wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Z. F. podniósł, że decyzja, jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż jego matka jest bardzo chora i on nie może kontynuować pracy na pełny etat, gdyż musi się nią opiekować.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Pismem z dnia 5 września 2014 r. Urząd Miasta Wydział Spraw Społecznych poinformował tut. Sąd, że Z. P. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką E. P. w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło 1 lipca 2013 r., zgodnie z art. 11 ust. 3 i 4 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że z zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji jest art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta była wynikiem zmian zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, uregulowane szczegółowo wart. 16 a ustawy.
Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm. dalej K.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;
członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;
- 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczy uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.
Niesporne w sprawie jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Niesporne są również okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki skarżącego, która orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia została zaliczona do l grupy inwalidów. W toku postępowania administracyjnego nie była też kwestionowana okoliczność, że skarżący był zatrudniony w okresie od 1 do 5 lipca 2013 r. na umowę o dzieło, natomiast jako sporną okoliczność organy wskazały nie spełnienie przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wniosek powyższy nie został jednak, zdaniem Sądu, oparty na wszechstronnym i należytym rozważeniu okoliczności faktycznych sprawy w powiązaniu z wynikającą z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych regulacji. Organy nie ustaliły bowiem, prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Okoliczności te, są zaś istotne dla prawidłowego zastosowania art. 16a powołanej ustawy. W konsekwencji nie zostały one zweryfikowane i ocenione przez organ, a mogą one stanowić decydujące elementy stanu faktycznego sprawy, poprzez stwierdzenie istnienia związku rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, bądź braku tego związku.
Organy ustaliły, że skarżący był zatrudniony na umowę o dzieło w okresie od 1 do 5 lipca 2013 r., oraz że matka skarżącego została zaliczona do l grupy inwalidów w 1996 r., a pomiędzy powyższymi datami skarżący nie wykazywał żadnej aktywności zawodowej. Stąd też organy wywiodły, że wygaśnięcie umowy o dzieło zawartej na 5 dni nie pozostawało w związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką.
Podkreślić jednak należy, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy całkowicie pominęły fakt, że skarżący w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na matkę E. F., które zostało mu przyznane z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Organy w żaden sposób nie zbadały, pomimo, że należało to do ich obowiązków, czy skarżący wcześniej pracował, i zrezygnował z pracy, czy też był zarejestrowany jako osoba bezrobotna.
Tymczasem fakt, że skarżącemu w poprzednim stanie prawnym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę jest bardzo istotną okolicznością w sprawie -w ocenie Sądu wyczerpuje ona przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego zakończonym w 5 lipca 2013 r., lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, (wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 965/13 http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącego okoliczności (faktu, że pobierał wcześniej świadczenie pielęgnacyjne na matkę), organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l; Lex 201 Or, Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).
Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji, uznać należy, że organy nie rozważyły całokształtu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, umożliwiających prawidłowe zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a.
Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.