Uzasadnienie
Rada Miejska w Koszycach podjęła w dniu 14 czerwca 2019 roku uchwałę Nr IV/52/2019 w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy Koszyce. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw. Statuty Sołectw Gminy Koszyce stanowią następujące załączniki do powyższej uchwały:
Załącznik Nr 1 - statut Sołectwa Biskupice,
Załącznik Nr 2 - statut Sołectwa Dolany,
Załącznik Nr 3 - statut Sołectwa Filipowice,
Załącznik Nr 4 - statut Sołectwa Jankowice,
Załącznik Nr 5 - statut Sołectwa Jaksice,
Załącznik Nr 6 - statut Sołectwa Książnice Małe,
Załącznik Nr 7 - statut Sołectwa Książnice Wielkie,
Załącznik Nr 8 - statut Sołectwa Łapszów,
Załącznik Nr 9 - statut Sołectwa Malkowice-Siedliska,
Załącznik Nr 10 - statut Sołectwa Modrzany,
Załącznik Nr 11- statut Sołectwa Morsko,
Załącznik Nr 12- statut Sołectwa Piotrowice,
Załącznik Nr 13- statut Sołectwa Przemyków,
Załącznik Nr 14- statut Sołectwa Rachwałowice,
Załącznik Nr 15- statut Sołectwa Sokołowice,
Załącznik Nr 16- statut Sołectwa Witów,
Załącznik Nr 17- statut Sołectwa Włostowice,
Załącznik Nr 18- statut Sołectwa Zagaje Książnickie.
Na opisaną wyżej uchwałę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 oraz art. 36 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez:
wskazanie w § 5 ust. 1 pkt 3 wskazanych powyżej Statutów, że organem samorządu jest Rada Sołecka, brak enumeratywnego wskazania w § 12 ust. 4 wskazanych powyżej Statutów, a jedynie przykładowe, praw i obowiązków Sołtysów,
- wprowadzenie w § 22 wskazanych powyżej Statutów ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyborów sołtysów i członków rad sołeckich poprzez postanowienie, że dla ważności ich wyborów wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa,
- ustanowienie w § 20 Statutu bezpośredniej odpowiedzialności Sołtysów i członków Rad Sołectw przed Zebraniem wiejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 4 oraz § 20 i § 22 Statutów Sołectw.
Skarżący wskazał, że konsultacje znajdowały oparcie w uchwale Nr II/18/2019 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 11 stycznia 2019 roku w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących projektu Statutu Sołectw Gminy Koszyce.
Skarżący podniósł, że w załączonych do uchwały statutach wyszczególnionych powyżej sołectw zawarto unormowania, których analiza doprowadziła do wywiedzenia niniejszej skargi. W szczególności w § 5 ust. 1 wskazano, że organami Samorządu Mieszkańców Miasta są:
- Zebranie Wiejskie - zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym samorządu mieszkańców wsi;
- Sołtys - Sołtys jest organem wykonawczym samorządu mieszkańców wsi;
- Rada Sołecka - Rada Sołecka jest organem wspomagającym działalność Sołtysa.
Z kolei w § 12 ust. 4 zawarto regulacje, w myśl których do praw i obowiązków Sołtysów należy w szczególności:
zwoływanie i prowadzenie zebrania wiejskiego, działanie stosownie do wskazań zebrania wiejskiego, wpływanie na wykorzystanie aktywności mieszkańców służącej poprawie gospodarki i warunków życia w sołectwie oraz dbania o czystość i porządek w sołectwie, reprezentowanie mieszkańców sołectwa wobec Rady Miejskiej i Burmistrza Miasta i Gminy, uczestniczenie w naradach sołtysów, zwoływanych okresowo przez Burmistrza Miasta i Gminy, wykonywanie powierzonych mu przepisami prawa zadań z zakresu administracji publicznej, obronności, ochrony pożarowej, zapobieganiu kieskom żywiołowym oraz usuwaniu ich skutków, inkasa niektórych podatków i opłat, gospodarowanie środkami finansowymi sołectwa, akceptowanie dokumentów z tym związanych, prowadzenie zarządu, administracji, gospodarki tymi składnikami mienia i środkami finansowymi, które gmina przekazała samorządowi wiejskiemu do korzystania, przedkładanie na zebraniu wiejskim informacji ze swej działalności.
Następnie w § 20 stwierdzono, że:
Sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska.
Odwołanie z zajmowanych funkcji winno być podjęte po wysłuchaniu zainteresowanego.
Odwołanie Sołtysa i członków Rady sołeckiej następuje po przeprowadzeniu głosowania w trybie, jak przy wyborze.
W przypadku odwołania lub ustąpienia (zrzeczenia się) Sołtysa, Burmistrz Miasta i Gminy zwołuje Zebranie wiejskie celem wyboru nowego Sołtysa.
W § 22 ujęto unormowanie o tym, że:
Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa.
O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wybory przeprowadza się w tym samym dniu, po upływie 15 minut od wyznaczonej godziny bez względu na liczbę obecnych na zebraniu.
Quorum zebrania wiejskiego ustala się na podstawie podpisanej listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania.
Zdaniem skarżącego unormowania ujęte w § 5 ust. 1 pkt 3 Statutów pozostają w sprzeczności z art. 36 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zarzucił też, że Rada Gminy Koszyce naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując w § 12 ust. 4 przykładowe kompetencje Sołtysa. Niewłaściwym było użycie sformułowania "w szczególności", gdyż zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w uchwalonym statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.
Skarżący podniósł, że ustawodawca przewidując w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym otwarty katalog kwestii ustrojowych sołectwa regulowanych w uchwalanym statucie, w pkt 1-5 powołanego przepisu wskazał na elementy niezbędne każdego statutu, w tym określony w pkt 3 wymóg konkretnego wskazania organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.
W odniesieniu do treści § 20 ust. 1 Statutów skarżący podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do odwoływania Sołtysów oraz członków Rad Sołeckich. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Przyznanie zebraniu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Jako sprzeczne z obowiązującym prawem należy zdaniem skarżącego uznać zapisy § 22 ust. 1 Statutów ustalające kworum decydujące o ważności wyboru Sołtysów oraz członków Rad Sołeckich. Z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.
Skarżący podniósł, że zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. delegacja dla rady gminy określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od tego, ilu mieszkańców będzie obecnych na zebraniu wiejskim, czy też od liczby mieszkańców, którzy wezmą udział w głosowaniu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Koszyce wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż umieszczenie rady sołeckiej w paragrafie dotyczącym organów samorządu mieszkańców miało jedynie na celu wskazanie, iż rada sołecka jest organem wspomagającym działalność sołtysa, o czym mowa w § 5 ust. 3 pkt 3 statutu, stanowiącym załączniki do kwestionowanej uchwały, co wynika wprost z normy art. 36 ust. 1 u.s.g., iż działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. To właśnie miał na celu organ zamieszczając "Radę Sołecką" w paragrafie dotyczącym organów samorządu mieszkańców Sołectw Gminy Koszyce, działając tym samym zgodnie z prawem.
Organ podniósł też, że Statuty Sołectw Gminy Koszyce, w związku z normą z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., regulują w sposób wyczerpujący katalog form działania sołtysa, a nie w sposób przykładowy. Organ wyraźnie wskazał w sposób wyczerpujący, patrząc na ilość zapisów, tj. § 12 ust. 4 - dziewięć punktów - w formie zamkniętego katalogu, zadania i formy działania sołtysa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 22 ust. 1 załączników do kwestionowanej uchwały organ podniósł, że ustawodawca nie określił górnego progu liczebności kolegialnego organu wykonawczego jednostek pomocniczych, pozostawiając te kwestie do uregulowania w statucie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 14 czerwca 2019 roku Nr IV/52/2019 w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy Koszyce.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Zdaniem Sądu sformułowanie znajdujące się w § 5 ust. 1 pkt 3 Statutów stanowiących załączniki nr 1 – 18 do zaskarżonej uchwały narusza art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Rada nie jest zatem organem sołectwa, lecz pełni funkcje wspomagające, opiniodawcze i doradcze. Nie jest więc w świetle powyższego samodzielnym organem sołectwa (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 października 2010 r., III SA/Lu 193/10).
Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powyższa regulacja jest kompletna. Brak jest podstaw do wprowadzania kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.
Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Wskazany zakres nie obejmuje ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od liczby obecnych na zebraniu wiejskim mieszkańców, czy też liczby osób biorących udział w głosowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę treść § 22 Statutów stanowiących załączniki nr 1-18 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo.
Zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Prawa i obowiązki przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej powinny być zatem uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, a nie na zasadzie przykładowego katalogu. Sformułowanie "w szczególności" w § 12 ust. 4 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały narusza zatem prawo w sposób istotny.
Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego § 20 Statutu, który dotyczy odwołania Sołtysów i członków Rad Sołeckich przez Zebranie wiejskie. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysów i członków Rad Sołeckich, w sposób istotny narusza prawo.
Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).
Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Koszycach w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3, sformułowania "w szczególności" w § 12 ust. 4 oraz § 22 załączników nr 1-18 do zaskarżonej uchwały stanowiących Statuty Sołectw wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie § 12 ust. 4 oraz w zakresie § 20 załączników do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że istotne naruszenie prawa nie występuje i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku skargę – w pozostałym zakresie - oddalił.