Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 listopada 2020 r., III SA/Kr 413/20 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 17 lutego 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu A. D. (dalej: skarżący) wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., III OSK 4594/21 oddalił skargę kasacyjną organu.
Ponownie wydaną decyzją z 9 stycznia 2023 r., nr 3/EU-O/2023 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 15 listopada 2022 r., znak: [...], którym odmówiono skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Organ podał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 kwietnia 2018 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 37 663,49 zł brutto za 153 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. W ocenie organu, policjantowi został w sposób prawidłowy naliczony i wypłacony ww. ekwiwalent na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby, przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. Organ podkreślił, że sama decyzja została wydana w sprawie na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610) – dalej "ustawy nowelizującej" – a zatem z uwzględnieniem zmiany art. 115a ustawy o Policji, a także z uwzględnieniem przepisów przejściowych – art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej.
Organ wskazał, że zgodnie z ww. art. 9 ust. 1, art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym powołaną ustawą nowelizującą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r., a ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.
W ocenie organu, na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 października 2020 r., nie jest on upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Organ podał też, że co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażona w wyroku. Jednakże przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażona przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał przez dniem wejścia w życie ww. zmian ustawowych. Zastosowanie się zatem do wykładni z art. 115 ustawy o Policji w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Organ podkreślił też, że nie ma kompetencji do oceny zgodności z Konstytucją RP treści przepisów rangi ustawowej.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji organu II instancji.
Skarżący podał, że w reakcji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, ustawodawca art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw zmienił treść art. 115a ustawy o Policji przez wprowadzenie wskaźnika 1/21 uposażenia za każdy niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w miejsce obowiązującego do dnia 6 listopada 2018 r. wskaźnika 1/30. Wskazał też, że zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art.115 a w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. jednak ekwiwalent za urlop przypadający przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach obowiązujących przez dniem 6 listopada 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd zaznacza, że w sprawę orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., III OSK 4594/21 oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona przy ocenie decyzji organów obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł przy tym, że rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, nie miał możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.
Ponownie wydane decyzje zostały oparte na o znowelizowany art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.
Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela kształtujące się jednolicie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego co interpretowania skutków nowelizacji art. 115a ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21).
Podobnie jak w ww. wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21, w realiach niniejszej sprawy, istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r
W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacja "...zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym «użycie przez ustawodawcę słowa «ekwiwalent» na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest «zastępczą formą» wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze.
Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia «ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy» prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się «odpowiednik» lub «równoważnik» czegoś, to «ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop» należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią «niewykorzystanego urlopu», którego ekwiwalent pieniężny ma być «równoważnikiem».
Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru «niewykorzystanego urlopu», a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, «Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego». Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu".
W konsekwencji zdaniem orzekającego Sądu w niniejszej sprawie nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.
Należy podkreślić, że w kolejnym orzeczeniu w analogicznej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5129/21).
Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.
W ponownym postępowaniu organy zastosują zasady ustalania ekwiwalentu a więc ustalą, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwać będzie w ilości dni roboczych przysługującego urlopu Policjantowi tj. 1/21 uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tak więc liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby (por. ww. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5129/21)
Z wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.
Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I wyroku) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa postępowaniu przed sądami administracyjnymi.