Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] Decyzją z dnia 9 lutego 2006 r znak [...] po rozpatrzeniu odwołania H. Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 3 jednostki ewidencyjnej [...] polegającej na zmianie użytków gruntowych działek nr 1 i nr 2.
W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjnej kartograficzne (j.t. Dz.U. 00/100/1086 ze zm.).
Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia
Prowadzone z wniosku J. P. postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu objętego działkami nr 1 i 2 w trakcie którego przeprowadzono oględziny miejsca (wizję terenową) ujawniło, że przedmiotowe działki stanowią drogą o utwardzonej nawierzchni, która wraz z użytkiem gruntowym na sąsiedztwo działkach tworzy ulicę [...].
Ustalenie to dało Prezydentowi Miasta [...] podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji użytków na działkach nr 1 i 2 w celu doprowadzenia do zgodności stanu zarejestrowanego w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym.
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r organ pierwszej instancji zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu informując także o możliwości wglądu w zgromadzone akta sprawy. Następnie w dniu [...] grudnia 2005 r wydal decyzję mocą której orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu 3 jedn. ewid. [...] polegającej na zmianie użytków gruntowych dla działek nr 1 o pow.0,0029 ha z LIII o pow. O, 0029 ha na Dr o pow. 0,0029 ha i nr 2 o pow. 0,0967 ha z LIII o pow. 0,0967 ha na Dr o pow. 0,0967 ha..Powołując się na § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 01/38/454) ust.3 pkt 7 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia organ pierwszej instancji podał, że do użytków gruntowych w ramach terenów komunikacyjnych zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg,, wewnętrznych a ponieważ stan na gruncie nie jest zgodny,, ze stanem ujawnionym " więc zachodziła konieczność ujawnienia tych zmian w operacie.
Odwołanie od tej decyzji złożył H. Ł., który zarzucił organowi pierwszej instancji popełnienie błędu w ustaleniach przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia podnosząc, że działki nr 1 i 2 nie wchodzą w skład ulicy [...].
Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie podzielił zarzutów odwołania.
Organ wyszedł ze stwierdzenia, że protokół przeprowadzonych oględzin miejsca (wizji terenowej) dokumentuje w sposób wystarczający, iż działki nr 1 i 2 są zajęte pod drogę stanowiącą dojazd do sąsiednich nieruchomości, pozostała dokumentacja wskazuje zaś, że przedmiotowe działki wchodzą w skład ulicy [...] i są faktycznie użytkowane jako droga.
Te okoliczności oraz ich zestawienie z przepisem § 68 ust. 3 pkt 7 powołanego rozporządzenia i ust. 3 pkt 7 jego załącznika nr 6 zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przemawiały więc za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji albowiem organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w celu doprowadzenia do zgodności stanu ewidencyjnego z faktycznym użytkowaniem, należy w operacie gruntów i budynków wskazać dla przedmiotowych działek użytek - Dr (drogi).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył J. P..
Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że jest obarczone błędnymi ustaleniami faktycznymi.Zdaniem skarżącego około 40% powierzchni działek nr 1 i nr 2 jest w dalszym ciągu użytkiem rolnym.Argumentuje, że wprowadzenie nowej klasyfikacji wymagało wykonania odpowiednich pomiarów i prac geodezyjnych, których nie przeprowadzono podczas dokonanych oględzin miejsca.
Równocześnie kwestionuje ustalenie, że działki nr 1 i 2 wchodzą w skład ulicy [...] Podnosi, że nie jest ona drogą publiczną a jedynie prywatną. Wymienione działki są zaś gruntami prywatnymi leżącymi równolegle do ulicy [...].Potwierdzenia swych racji upatruje w dwóch pismach UMK, których kserokopie przedkłada wraz ze skargą.
Niezależnie od tego skarżący wyraził swoja głęboką dezaprobatę związaną z takim wykorzystaniem jego nazwiska przez organy obu instancji, które sugeruje jakoby to on był inicjatorem sprawy administracyjnej, która obecnie skarży do sądu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł ojej oddalenie.
Organ podniósł, że postępowanie w sprawie zmiany ewidencji gruntów dla obrębu 3 jedn. ewid. [...] polegające na zmianie użytków gruntowych dla działek nr 1 i nr 2 zostało wszczęte z urzędu.
Wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej [...] lipca 2005 r wizji terenowej stwierdzono, iż działki nr 1 i nr 2 zostały zagospodarowane jako droga wewnętrzna do działek budowlanych, która zgodnie z § 68 ust.3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 01/38/454) ust.3 pkt 7 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia spełnia wymogi dla użytków gruntowych o nazwie,, drogi ". Równocześnie podał, że ulica [...] do której zaliczono przedmiotowe działki jako będące w granicach jej pasa drogowego jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art.8 ustawy o drogach publicznych.
Nadmienił także, że wbrew obecnym wywodom skarżący ani w czasie przeprowadzonych oględzin skarżący ani w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował ustaleń organów administracji.
Z tych względów wysuwane przez stronę skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie a skarga powinna ulec oddaleniu. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że w odrębnym postępowaniu wnosił o przekwalifikowanie przedmiotowych działek na nieużytki. W sprawie tej zapadła ostateczna decyzja odmowna, której nie zaskarżył do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z poźn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art.1 §2 ustawy z d nią 25 lipca 2020 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U,. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że kontrolę tę, sądy sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wskazanego wyżej wniosku o bezpodstawności skargi.
Podniesione w skardze zarzuty, na tle ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu,, zaskarżonej decyzji uzasadniają przybliżenie przepisów regulujących istotę postępowania, w którym zapadła zaskarżona decyzja.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, póz. 1086) - dalej ustawa - istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art.22 ust.1).
Przepis art.20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust.1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust.2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te maja charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art.20 ust.1 pkt 1).
Informacje podmiotowe (art.20 ust.2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.
Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy).Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, póz. 434) - dalej Rozporządzenie.
Stosownie do przepisu §60 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia danymi ewidencyjnymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej.W myśl § 66 ust.1 danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: 1/ numeryczne opisy konturów tych użytków i klas, 2/ oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Przepis ust.2 tego paragrafu stanowi, że klasy gleboznawcze poszczególnych użytków, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Te dane wchodzą również - zgodnie z §28 ust.1 pkt 3 rozporządzenia w treść mapy ewidencyjnej.
Z mocy art.59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne, aktem prawnym regulującym zasady i tryb gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest nadal -w zakresie niesprzecznym z ustawą -Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, póz. 97 z poźn.zm.), zwanej dalej Rozporządzeniem w sprawie klasyfikacji.W myśl przepisu § 9 tego Rozporządzenia prawomocne orzeczenie (decyzja) w sprawie klasyfikacji stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków.
Takie orzeczenie stanowiło podstawę do uprzedniego uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek Nr 1 i 2, których skarżący jest jednym ze współwłaścicieli, rodzaju użytków rolnych (,, ł") i klasy gleboznawczej (,, III "), w odniesieniu do całej powierzchni tych działek.
W świetle wyjaśnienia skarżącego na rozprawie i ustaleń decyzji jest bezsporne, że wszczęcie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie aktualizacji danych o charakterze użytków na tych działkach, zostało poprzedzone wszczętym na wniosek skarżącego innym postępowaniem,w którym wnosił o przekwalifikowanie działek 1 i 2 z klasy LIII, na nieużytki. Bezsporne jest dalej, iż w tym postępowania wydano ostateczną decyzję odmowną, której skarżący nie zaskarżył do sądu administracyjnego.
Zarazem poczynione w tym postępowaniu na gruncie ustalenia, odzwierciedlone protokołem z dnia [...] maja 2005 r sporządzonym w obecności skarżącego i Z. O. - innego ze wspówłaścieli - i podpisanym przez obecnych bez zastrzeżeń i uwag, z jednej strony dawały organom podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów, do czego uprawniają przepisy §. 46 ust.1 i 2 wzw. z § 44 pkt 2, a z drugiej strony do ustalenia, że cały obszar powierzchni działek 1 i 2 w ich granicach ewidencyjnych t.j. łącznie z innymi działkami nie będącymi przedmiotem współwłasności skarżących, ma charakter użytku drogowego, a nie użytku rolnego. Wspomniany protokół zawiera pochodzące od skarżącego oświadczenia, że w momencie nabycia udziałów w 1998 r w tych działkach, były już one użytkowane jako droga.
W świetle powyższego, podniesione dopiero w skardze, przy niekwestionowaniu decyzji organu l instancji zarzuty, że jednak nie cała powierzchnia działek ma charakter użytku drogowego, nie dowodzą naruszania przez organy uprawnienia do czynienia ustaleń stosownie do przepisu art. 80 kpa w oparciu całokształt zebranego materiału przed organami administracyjnej, gdyż ustalenie, że cała powierzchnia działek ma taki charakter znajduje potwierdzenie w dokumencie, którego treści skarżący skutecznie nie zakwestionował.Sąd administracyjny, w świetle jego kompetencji regulowanych powołanymi ustawami Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest trzecią instancją w toku postępowania administracyjnego, orzekającą merytorycznie w miejsce organów li II instancji, lecz organem, kontroli zgodności prawem postępowania organów administracji publicznej, w tym m.in. w przedmiocie zasad zbierania dowodów.
W tym zakresie jak wyżej stwierdzono nie naruszono przepisów kpa i to w istotny sposób, który miałby mieć wpływ na w wynik sprawy. Należy też zaznaczyć, iż odwołujący się od decyzji l instancji H. Ł.również nie kwestionował charakteru gruntów na działkach 1 i 2 jako użytku drogowego, kwestionował zaś włączanie tego użytku do,, ulicy [...] ", co jest zagadnieniem odrębnym.
Zgodnie z przepisem § 67 pkt 1 i 3 użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na użytki rolne oraz grunty zabudowane i zurbanizowane.Do pierwszej z tych grup należą m.in. grunty rolne oznaczone symbolem -R (§ 68 ust.1 pkt 1), a do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych m.in. tereny komunikacyjne w tym drogi oznaczone symbolem,, dr" (art.68 ust.3 pkt 7 lit.a).
Stosownie do przepisu § 68 ust. 6 zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik Nr 6 do rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 1 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, póz. 97 z poźn.zm.), gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne, oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi o powierzchni do 10 ha). Z regulacji tej wynika, że kontury użytków nie mających charakteru rolnego (a więc nie objętych tabelą klas gruntów), ustalane są w wyniku prac geodezyjne -kartograficznych określających faktyczny stan zagospodarowania terenu według kryteriów określonych powołanym załącznikiem Nr 6 do Rozporządzenia.
Ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r (t.j. obecnie Dz.U. z 2007 r Nr 19, póz. 115 ze zm.), definiuje w art. 1 drogę publiczną jako drogę zaliczoną na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych.
Ustawa poza kategoriami dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych), które według przepisów o ewidencji gruntów -stanowią odrębne działki ewidencyjne, oznaczone numerami dróg nadanymi na podstawie przepisów o drogach publicznych (§ 60 ust.2 pkt 2 Rozporządzenia) wyróżnia także tzw. drogi wewnętrzne.Przepis art.8 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe SA drogami wewnętrznymi.
Z przepisu art. 8 ust.4 ustawy o drogach publicznych wynika, iż cechą tych dróg wewnętrznych jest bezpośredni z nich dostęp do dróg publicznych, gdyż nakłada on na zarządcę drogi publicznej obowiązek oznakowania, połączeń dróg wewnętrznych z drogami z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń.
Do tych regulacji o drogach publicznych nawiązuje pkt 7 ust.3 załącznika Nr 6 do Rozporządzenia - określający zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w tym terenów komunikacyjnych.
W myśl postanowień ust.3, pkt 7 lit a załącznika Nr 6 tereny komunikacyjne, w tym a/drogi - do użytku gruntowego o nazwie,, drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych. Natomiast grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego.
W świetle powołanych przepisów, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym kartograficzny, dawał organom podstawę do przyjęcia, że działki 2 i 1 stanowią użytek spełniający funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej (ul. [...]) służącej nieruchomościom przylegającym do tych działek. Zakwalifikowanie tych działek jako terenu komunikacyjnego o charakterze użytku gruntowego o nazwie drogi (,, dr"), zgodne było zatem z przepisem § 68 ust.3 pkt 7 a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i zasadami zaliczania użytku do,, dróg ", określonymi w pkt 3.7 a. Załącznika Nr 6 -zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych - do tego Rozporządzenia. Samo jednak zaliczenie użytku gruntowego na obszarze działek 1 i 2 do terenów komunikacyjnych dróg, nie odbiera tym działkom charakteru przedmiotu prawa własności skarżącego i innych osób wpisanych w księgach wieczystych jako współwłaścicieli tych działek.
Z tych względów określenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że wchodzą one,, w skład ulicy [...] ".ma znaczenie tylko jako określenie sposobu użytkowania tych działek, nie ma zaś doniosłości prawnej dla przypisania własności tych działek, temu podmiotowi, który zarządza terenem określonym jako ulica [...]. Nie ma bowiem przeszkód prawnych by droga wewnętrzna przebiegała po gruntach niejednorodnych prawnie. Na marginesie można tylko wskazać, że dodany z mocy od dnia 1 października 2005 do art.. 8 ustawy o drogach publicznych ust.1 a stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, co potwierdza brak wymogu jednorodności prawnej dla terenów tworzących drogę wewnętrzną.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.