Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r., SKO.ŚR/4111/1123/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. Z., uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. z dnia 29 lipca 2022 r. nr MOPS.5211.25.2021.1 o przyznaniu H. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo od 1 lipca 2022 r. w wysokości 2119 zł - i orzekło merytorycznie w ten sposób, że przyznało H. Z. świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2023 r. bezterminowo w wysokości 2458 zł miesięcznie. Omawiane świadczenie pielęgnacyjne przyznano tytułem rezygnacji H. Z. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W podstawie prawnej swojej decyzji SKO w Krakowie wskazało m.in.: art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 4, ust. 5, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615).
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 31 sierpnia 2021 r., ale ponieważ do 30 czerwca 2022 r. H. Z. pobierała świadczenie przedemerytalne, świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane od 1 lipca 2022 r. SKO wyjaśniło, że zawieszenie prawa do emerytury skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty wyeliminowało negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem to data, od której stronie ustało prawo do świadczenia przedemerytalnego, miała w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła H. Z., zaskarżając decyzję SKO w części dotyczącej początkowej daty ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wnosząc o zmianę decyzji w tej części, a także o zasądzenie wypłaty różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobranym w tym okresie świadczeniem emerytalnym.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., na mocy którego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, został uznany za niekonstytucyjny.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez skarżącą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego. Skoro zatem dokonała wyboru świadczenia, stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie powinna zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek, czyli od sierpnia 2021 r. (art. 24 ust. 2 wskazanej ustawy). Przeszkodą nie powinna być okoliczność pobierania w tym okresie emerytury jako jedynego źródła utrzymania. Według skarżącej dopuszczalne jest rozliczenie obydwu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 in principio i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie wskazane kryterium legalności stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390; powoływanej dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Zasadniczym powodem przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2022 r., a nie od daty złożenia wniosku było uznanie przez organy, że skarżąca we wcześniejszym okresie pobierała świadczenie przedemerytalne, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który określa przypadki gdy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego.
W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym wyjaśnia, że z urzędu znane jest mu aktualnie kształtujące się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też wojewódzkich sądów administracyjnych, w kwestii wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta nie jest wykładana przez sądy administracyjne jednolicie, aczkolwiek dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura.
Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już ponad dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje zdaniem NSA w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20).
Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub np. przedemerytalnego. Możliwym jest bowiem przyznanie osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i pobierającym świadczenie przedemerytalne świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym świadczenie przedemerytalne dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.
Zauważyć przy tym należy, że - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 (CBOSA) - w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.
Dz. U. z 2023 r., poz. 1251; powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia przedemerytalnego, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów omawianej ustawy w kontekście realizacji zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.
- 1) i sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie świadczenia przedemerytalnego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego. W niniejszej sprawie w dniu 20 lipca 2022 r. została wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzja znak [...] o ustaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 lipca 2022 r. Powyższa decyzja wyeliminowała negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania ustalonego prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.