Uzasadnienie
Zaskarżaną przez D. S. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a, art. 13 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko J. S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 21 lipca 2019 r. skarżący złożył, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wniosek do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. S. na okres zasiłkowy "2019/2021."(k. 2 i 3 akt administracyjnych).
Organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia 24 października 2019 r., znak: [...], orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na dziecko J. S. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zasady przyznawania świadczenia wychowawczego regulują przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177).
Przywołał treść art. 4, art. 5 ust. 2a, art. 22, art. 15 oraz art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że opieka naprzemienna to system sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, polegający na tym, że dziecko po rozstaniu rodziców (najczęściej spowodowanym przez rozwód, ale też przez rozpad związków nieformalnych), przebywa pod opieką raz jednego, raz drugiego z rodziców, przez porównywalny i powtarzający się okres (np. dwa tygodnie u mamy i dwa tygodnie u taty). Dziecko zamieszkuje zatem faktycznie z każdym z rodziców w oznaczonym okresie (ma de facto dwa miejsca zamieszkania) i pozostaje wówczas pod jego opieką. Opieka naprzemienna polega na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej (co nie koniecznie oznacza równej) ilości czasu.
W konsekwencji obok klasycznego wykonywania władzy rodzicielskiej w postaci podejmowania ważnych decyzji w życiu dziecka, każdy rodzic na równi ma możliwość brać udział w codziennym życiu dziecka. Organ wskazał, że do niedawna w polskim prawie brak było regulacji dotyczących opieki naprzemiennej w powyższym rozumieniu, co wiązało się m.in. z art. 28 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym można posiadać tylko jedno miejsce zamieszkania. W 2009 r. na mocy znowelizowanego Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 220, poz. 1431) do polskiego systemu prawnego wprowadzono pojęcie "planu wychowawczego" (porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem), który po raz pierwszy pozwolił sądowi orzekającemu na pozostawienie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, ale wyłącznie na ich zgodny wniosek.
W praktyce opieka naprzemienna nie stanowiła więc elementu rozstrzygnięcia sądowego, a jedynie wyraz zgodnego ich porozumienia - bowiem dziecko cały czas miało jedno miejsce zamieszkania u pierwszoplanowego opiekuna, natomiast drugi rodzic miał jedynie zagwarantowane bardzo szerokie kontakty z dzieckiem.
Organ następnie przytoczył uregulowania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - art. 58 § 1, art. 58 § 1a, art. 58 § 1b.
Opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że skarżący w dniu 9 października 2019 r. złożył oświadczenie, w którym potwierdził, iż sprawuje opiekę nad synem zgodnie z wyrokiem przedłożonym do wywiadu środowiskowego, partycypuje w kosztach utrzymania zgodnie z zasądzonymi alimentami oraz ponosi koszty w czasie pobytu dziecka zgodnie z ustalonym przez sąd harmonogramem. Organ podał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilny Rodzinny z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt. [...], orzeczono rozwód małżeństwa skarżącego i A. S. zawartego w dniu 25 kwietnia 2009 r. w J, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. S. powierzono obojgu rodzicom, ustalając, iż miejscem zamieszkania małoletniego będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego matki.
Kosztami utrzymania i wychowania małoletniego J. S. obciążono oboje rodziców i z tego tytułu zasądzono od skarżącego na rzecz syna J. alimenty w kwocie po 900,00 zł miesięcznie.
Powyższym wyrokiem ustalono również kontakty skarżącego z małoletnim synem poza miejscem zamieszkania jego matki i bez jej udziału, tj.:
- - w co drugi weekend miesiąca - każdorazowo od piątku po zakończonych zajęciach lekcyjnych przez małoletniego do poniedziałku, kiedy to dziecko zostanie odprowadzone do szkoły,
- - w każdy wtorek miesiąca po zakończonych zajęciach szkolnych do godziny 20.00, kiedy to dziecko zostanie odprowadzone do miejsca zamieszkania matki,
- - w każdą środę po zakończonych zajęciach lekcyjnych do czwartku, kiedy to dziecko zostanie odprowadzone do szkoły, -w okresie jednego tygodnia ferii zimowych, -w okresie dwóch tygodni lipca i sierpnia każdego roku,
- - w okresie Świąt Bożego Narodzenia w latach nieparzystych, tj. od Wigilii od godziny 10.00 do drugiego dnia świąt do godziny 20.00,
- - w okresie Świąt Wielkanocnych w latach parzystych, tj. od Wielkiego Piątku od godziny 10.00 do Wielkiego Poniedziałku do godziny 20.00, -w weekend majowy i dzień Wszystkich Świętych w latach nieparzystych, -w weekend ze świętem Bożego Ciała oraz dzień 11 listopada w latach parzystych.
Na podstawie powyższego wyroku organ ustalił, że skarżący sprawuje opiekę nad synem przez około 90 pełnych dni w danym roku (około 25 % roku). Opieka nad synem jest sprawowana w powtarzających się, ale nie porównywalnych okresach, zatem zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest to opieka naprzemienna. Zdaniem organu pierwszej instancji analiza dokumentów zebranych w sprawie pozwala na przyjęcie, że faktyczna opieka nad synem J. S. sprawowana jest przez oboje rodziców, jednak w świetle art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jednoznacznie stwierdzić należy, że warunkiem koniecznym w sytuacji wypłaty połowy przysługującego świadczenia wychowawczego danemu rodzicowi jest posiadanie aktualnego i prawomocnego orzeczenie sądu w tym zakresie, czyli pozostawania przez małoletniego "pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu".
Z uwagi na to, że skarżący nie posiada orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej nad dzieckiem: J. S. organ pierwszej instancji odmówi przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślił, że ustawodawca wymaga w tym zakresie formy szczególnej, tj. orzeczenia sądu, a braku takiego orzeczenia - jak w przedmiotowej sprawie - nie można w świetle obowiązującego aktualnie prawa polskiego zastąpić jakimikolwiek innymi ustaleniami.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł jego zdaniem syn – J. S. - przebywa pod jego opieką w wymiarze około 42% roku, w którym prócz zasądzonego jego udziału w kosztach utrzymania w wysokości 900 zł miesięcznie, ponosi również koszty utrzymania i wychowania syna J. w zasądzonym czasie. Ponadto opiekuje się synem również poza tym okresem min. na prośbę matki. Odwołujący się przytoczył ustalenia zapadłego w dniu 5 marca 2018 roku wyroku rozwodowego. Wniósł zatem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przyznanie świadczenia wychowawczego proporcjonalnie do sprawowanej opieki.
Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że zasady przyznawania świadczenia wychowawczego regulują przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177).
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Kolegium podkreśliło, że jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, opieka naprzemienna to system sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, polegający na tym, że dziecko po rozstaniu rodziców (najczęściej spowodowanym przez rozwód, ale też przez rozpad związków nieformalnych), przebywa pod opieką raz jednego, raz drugiego z rodziców, przez porównywalny i powtarzający się okres (np. dwa tygodnie u mamy i dwa tygodnie u taty). Dziecko zamieszkuje zatem faktycznie z każdym z rodziców w oznaczonym okresie (ma de facto dwa miejsca zamieszkania) i pozostaje wówczas pod jego opieką. Opieka naprzemienna polega na zapewnieniu każdemu z rodziców możliwości spędzania z dzieckiem porównywalnej (co nie koniecznie oznacza równej) ilości czasu. W konsekwencji obok klasycznego wykonywania władzy rodzicielskiej w postaci podejmowania ważnych decyzji w życiu dziecka, każdy rodzic na równi ma możliwość brać udział w codziennym życiu dziecka.
W omawianej sprawie skarżący (ojciec dziecka) złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W złożonym oświadczeniu z dnia 9 października 2019 r. wskazał, że syn zamieszkuje z nim w czasie wyznaczonym przez Sąd. Ponadto partycypuje w kosztach utrzymania małoletniego w kwocie 900 zł miesięcznie na konto matki oraz ponosi koszty utrzymania w czasie zamieszkiwania syna z nim, wyjazdy i obozy, a także leki, rozrywkę i wyposażenie szkolne. Skarżący wskazał, że wypełnia obowiązki rodzica. W złożonym odwołaniu wyjaśnił, że przyjmując, że rok ma 53 tygodnie, w tym 45 tygodni w okresie wrzesień-czerwiec, a czas jego opieki nad synem to około 153 dni w roku- 42% ogólnego czasu to prosi o przyznanie świadczenia proporcjonalnie do faktycznie sprawowanej opieki.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilny Rodzinny z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt. [...], orzeczono rozwód małżeństwa skarżącego i A. S. zawartego w dniu 25 kwietnia 2009 r. w Jaworznie, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. S. powierzono obojgu rodzicom, ustalając, iż miejscem zamieszkania małoletniego będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego matki. Kosztami utrzymania i wychowania małoletniego J. S. obciążono oboje rodziców i z tego tytułu zasądzono od skarżącego na rzecz syna J. alimenty w kwocie po 900,00 zł miesięcznie.
Powyższym wyrokiem ustalono również kontakty skarżącego z małoletnim synem poza miejscem zamieszkania jego matki i bez jej udziału, tj.: - w co drugi weekend miesiąca - każdorazowo od piątku po zakończonych zajęciach lekcyjnych przez małoletniego do poniedziałku, kiedy to dziecko zostanie odprowadzone do szkoły,
- - w każdy wtorek miesiąca po zakończonych zajęciach szkolnych do godziny 20.00, kiedy to dziecko zostanie odprowadzone do miejsca zamieszkania matki,
- - w każdą środę po zakończonych zajęciach lekcyjnych do czwartku, kiedy to dziecko zostanie odprowadzone do szkoły,
- - w okresie jednego tygodnia ferii zimowych,
- - w okresie dwóch tygodni lipca i sierpnia każdego roku,
- - w okresie Świąt Bożego Narodzenia w latach nieparzystych, tj. od Wigilii od godziny 10.00 do drugiego dnia świąt do godziny 20.00,
- - w okresie Świąt Wielkanocnych w latach parzystych, tj. od Wielkiego Piątku od godziny 10.00 do Wielkiego Poniedziałku do godziny 20.00,
- - w weekend majowy i dzień Wszystkich Świętych w latach nieparzystych,
- - w weekend ze świętem Bożego Ciała oraz dzień 11 listopada w latach parzystych.
Kolegium stwierdziło, że na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Z cytowanych powyżej przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zdaniem Kolegium, następuje to tylko wówczas, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu.
Wykładnia przepisu art. 5 ust. 2a ustawy doprowadziła Kolegium do wniosku, że obligatoryjną przesłanką uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców jest legitymowanie się przez rodziców orzeczeniem sądu, z którego wynika, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Zatem jedynie wyrok sądu powszechnego może rozstrzygać o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Taka też koncepcja została zaakceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którą jedyną uprawnioną wykładnią powołanego wyżej przepisu dotyczącego opieki naprzemiennej jest wykładnia literalna.
Kolegium podniosło, że jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego.
Powyższe oznacza zatem, zdaniem Kolegium, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. wyroki NSA: z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17; z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 778/17; z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17, z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/17; z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2997/17; z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2640/17).
Wobec tego, że skarżący nie posiada orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej nad synem J. S. brak jest podstaw do przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego i decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wobec tego Kolegium utrzymało ją w mocy w całości.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Podniósł w szczególności, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Stanowisko organu jest pozbawione rozsądnej i sprawiedliwej oceny sytuacji. Uważa, że wyrok Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilny Rodzinny z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt. [...], jasno precyzuje zakres i formę kontaktów oraz pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodziców. Podkreślił przy tym, że treść wyroku w zakresie planu kontaktów oraz pozostawienia władzy rodzicielskiej został ustalony zgodnie i nie stanowi nakazu bądź zakazu sądowego, a wyłącznie zgodne oświadczenie stron.
Jednocześnie ustalono miejsce zamieszkania małoletniego. Obecnie trudno zrozumieć skarżącemu uzasadnienie decyzji, która jest krzywdząca, zarówno w zakresie określenia kontaktów z dzieckiem na niezrozumiałym przez skarżącego poziomie - 25 %. Z obliczeń skarżącego wynika, że jego kontakty z dzieckiem są na poziomie 42 %, a więc można w tym wypadku mówić o porównywalnych okresach opieki nad dzieckiem. Uważa, że organy przyjęły linie interpretacyjna ukierunkowaną "w stronę matki dziecka z pominięciem roli ojca..". Wyrok jest dla skarżącego precyzyjny i potwierdza zakres sprawowanej opieki nad dzieckiem.
Wniósł zatem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
W myśl ust. 2 art. 4 świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (pkt 1).
Spór w rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącym a orzekającymi organami koncentruje się wyłącznie na kwestii sprawowania opieki naprzemiennej przez skarżącego nad synem J. i matki dziecka.
Zdaniem skarżącego sprawuje on opiekę nad synem w porównywalnym zakresie co jego matka. Jego zdaniem potwierdza to wyrok Sądu Okręgowego, Wydział XI Cywilny Rodzinny z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt. [...].
Orzekające w sprawie organy zajęły natomiast stanowisko, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym art. 5 ust. 2a ustawy, organ nie bada faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem, wobec jednoznacznego brzmienia tego przepisu, w którym ustawodawca postanowił, że podstawą podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwojga rodziców jest wyłącznie orzeczenie sądu o opiece naprzemiennej.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie Sądu analiza przytoczonego art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazuje jednoznacznie, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje bowiem matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
Z powyższych regulacji wynika zasada uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny, natomiast jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić wyjątkowo.
Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są, co oczywiste, liczne, rozbieżne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące kwestii wykładni art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i wymogu legitymowania się przez uprawniony podmiot orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 180/2018; LEX nr 2471447, WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 418/17; LEX nr 2301795, czy wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, LEX nr 2461331).
Nie mniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaje się przeważać linia orzecznicza, że pozostawanie dziecka pod opieka naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez strony lub organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Powinna ona wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia (zob. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2088/17, z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2302/17, z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 788/17, z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17, czy z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1659/17 i wskazane tam orzecznictwo NSA; z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17; z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17; z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 61/20, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zajął również podobne stanowisko, że art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy wykładać literalnie w ten sposób, iż pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną musi wynikać z orzeczenia sądu. W konsekwencji, ani sąd administracyjny, ani organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub rozłączeniu.
W ocenie Sądu zatem orzekające organy – SKO, jak i organ pierwszej instancji - przeprowadziły prawidłową wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie Odkodowana z przytoczonych na wstępie przepisów ustawy norma prawna istotnie sprowadza się zatem do przyjęcia, iż w przypadku rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dla zaliczenia dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców konieczne jest sprawowanie nad dzieckiem opieki naprzemiennej wynikającej z orzeczenia sądu powszechnego.
Wyrok Sądu Okręgowego Wydział XI Cywilny Rodzinny z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt. [...], znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, orzeczono rozwód małżeństwa Pana i Pani A. S. zawartego w dniu 25 kwietnia 2009 roku w J, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim J. S. powierzono obojgu rodzicom. Sąd ustalił także, że miejscem zamieszkania małoletniego będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jego matki. Kosztami utrzymania i wychowania małoletniego J. S. obciążono oboje rodziców i z tego tytułu zasądzono od skarżącego na rzecz syna J. alimenty w kwocie po 900,00 zł miesięcznie. Powyższym wyrokiem ustalono również kontakty skarżącego z małoletnim synem poza miejscem zamieszkania jego matki i bez jej udziału.
W tej sytuacji, pomimo zrozumienia stanowiska skarżącego i niekwestionowania, że sprawuje on opiekę nad synem w powtarzalnych i porównywalnych okresach, organy nie miały podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.
We wskazanym wyroku nie orzeczono bowiem, aby opieka nad dzieckiem była sprawowana przez obojga rodziców naprzemiennie. Nie można, zdaniem Sądu, upatrywać orzeczenia o opiece naprzemiennej w tym, że obojgu rodzicom pozostawiono prawo do współdecydowania o wszelkich istotnym sprawach dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską matki.
Mając zatem na względzie treść ww. wyroku sądu powszechnego jak i zaprezentowany wyżej kierunek wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dotyczący konieczności legitymowania się orzeczeniem sądu określającym sposób sprawowania opieki naprzemiennej w sytuacji, kiedy rodzice dzieci są rozwiedzeni lub pozostają w separacji stwierdzić należy, iż już samo tylko ustalenie przez organy w niniejszej sprawie braku takiego orzeczenia uprawniało je do przyjęcia stanowiska, że ze składu rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy, a nie w potocznym pojęciu, należy wyłączyć syna.
W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne, związane z ustaleniem przesłanki warunkującej zaliczenia dziecka do rodziny skarżącego, w postaci istnienia orzeczenia sądu powszechnego o sprawowaniu opieki naprzemiennej, zostały zatem dostatecznie wyjaśnione przez organy.
Sąd nie dopatrzył się, by kontrolowane decyzje obarczone były kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Przy ich wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 4 i 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Nie doszło również i do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256) poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności i podjęcia rozstrzygnięcia w sposób dowolny i arbitralny, bez wskazania co legło u jego podstaw, a więc do naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.