Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. S. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 października 2021 r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G z [...] 2021 r. (znak [...]), którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skarżąca pismem z 1 kwietnia 2021 r. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad swoją matką – C. S. Oświadczyła, że w czerwcu 2018 r. zakończyła pracę zagranicą i wróciła do Polski w celu opieki nad matką. Obecnie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Jest osobą bezrobotną. Do wniosku załączyła oświadczenia rodzeństwa skarżącej (siostry i pięciu braci), z których wynika, iż rodzeństwo nie może opiekować się matką oraz załączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki.
Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, Wójt Gminy G decyzją z [...] 2021 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: ustawa) i fakt, że w niniejszej sprawie nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżąca zaznaczyła, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie o przesłanki, które zostały uznane za niekonstytucyjne, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest, co do zasady, prawidłowe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zaznaczył bowiem, że organ I instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek powołanego wyżej wyroku TK. Odnosząc się natomiast do pozostałych aspektów sprawy, SKO podkreśliło, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, jednakże zakres tej opieki obejmuje czynności, które są wykonywane także przez osoby, które opiekują się rodzicami i jednocześnie pracują zawodowo. Organ odwoławczy przyjął, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej obejmuje: pomocy przy higienie osobistej, przygotowywanie i podawanie posiłków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, ustalanie wizyt lekarskich, czy wykupywanie recept. Zaakcentował i podkreślił okoliczność, że rodzina osoby wymagającej opieki jest liczna (obejmuje 6 dzieci), a po stronie rodzeństwa skarżącej nie występują żadne obiektywne przeszkody (np. niepełnosprawność) do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
W złożonych oświadczeniach bracia i siostra skarżącej podnieśli, że nie mogą opiekować się matką z powodu pracy, prowadzenia działalności gospodarczej lub gospodarstwa rolnego, zamieszkiwania z dala od domu rodzinnego, wieku i stanu zdrowia. Organ zwrócił uwagę, że wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji gdy niemożliwe jest świadczenie osobistej pomocy, może polegać także na zapewnieniu na swój koszt opieki innej osoby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję, B. S. podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że sprawuje ona w sposób permanentny opiekę nad matką i nie jest w stanie nawet w sposób częściowy świadczyć pracy zarobkowej. Skarżąca podkreśliła, że jej plan dnia jest ściśle uzależniony od opieki nad matką – podawania posiłków, leków, kąpieli, zmiany pampersów, stabilizowania, aby uniknąć zwiotczenia mięśni – zaś w czasie snu lub odpoczynku matki, skarżąca musi czuwać, aby niepełnosprawna nie zachłysnęła się śliną. Opieka nad matką zajmuje jej 15-16 godzin dziennie. Zdaniem skarżącej, rodzeństwo nie posiada wystarczających środków pieniężnych, aby pokryć koszty zatrudnienia pomocy dla niepełnosprawnej, bowiem wszyscy w rodzinie są obciążeni chorobami, co generuje wysokie wydatki. Do skargi załączono zaświadczenie lekarskie o konieczności stałej opieki nad niezdolną do samodzielnej egzystencji niepełnosprawną.
Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i żądało oddalenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza ani przepisów postępowania, ani też prawa materialnego w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Skarga, jako niezasadna, podlegała zatem oddaleniu.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: K.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zajmując w pierwszej kolejności stanowisko odnośnie do kwestii niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, stwierdzić trzeba, że przedstawione w tym zakresie rozważania organu II instancji – były trafne i prawidłowe. Skoro bowiem, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność wskazanego przepisu z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zatem odmiennego stanowiska organu I instancji zawartego w wydanej decyzji, rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak słusznie wskazał organ odwoławczy i o czym poniżej wskaże Sąd – odpowiadało jednak prawu.
Przyznanie prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi pewną formę rekompensaty, udzielanej przez Państwo osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie - stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki.
Jak trafnie przyjął w zaskarżonej decyzji organ II instancji, nie ulegało w sprawie wątpliwości, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Zwrócić jednak należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że analizując powyżej przywołaną przesłankę bezpośredniości związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, należy wziąć pod uwagę czy wnioskodawca jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego, czy też obowiązkiem opieki nad niepełnosprawnym objęte są także inne osoby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 października 2021 r. sygn. II SA/Gl 766/21, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2022 r. sygn. III SA/Kr 1148/21, wyrok WSA w Łodzi z 18 lutego 2022 r. sygn. II SA/Łd 894/21, wyrok WSA w Lublinie z 10 lutego 2022 r. sygn. II SA/Lu 807/21). Jak bowiem stanowi art. 128 K.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
We wskazanym wyżej orzecznictwie zasadnie akcentuje się, że nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną do alimentacji, nie poczuwa się do swoich obowiązków w tym względzie, a obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), zaś zobowiązany do alimentacji zostaje w ten sposób zwolniony z ciążącej na nim alimentacji osoby uprawnionej.
Jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wykonywanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W niniejszej sprawie, oprócz skarżącej jest jeszcze sześć innych osób (siostra i pięciu braci) obciążonych - w tym samym stopniu, co skarżącą – ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.
Z kolei art. 135 § 1 K.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Przepisy przewidują również możliwość wyegzekwowania obowiązków alimentacyjnych w drodze sądowej, a uchylanie się od wykonywania takiego obowiązku stanowi – w określonych sytuacjach – przestępstwo (por. art. 209 Kodeksu karnego).
W przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, że istnieją jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do sześciorga rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych. Jak wynika z akt administracyjnych i zaskarżonej decyzji, czworo spośród rodzeństwa skarżącej mieszka w niewielkiej odległości od osoby potrzebującej pomocy (niepełnosprawnej matki) – troje w tej samej miejscowości, zaś czwarte w tej samej gminie. Przy czym nawet okoliczność, że dwaj pozostali bracia przebywają na stałe z dala od domu rodzinnego, nie zwalnia ich z obowiązku alimentacyjnego, gdyż – co trafnie zauważył organ II instancji w zaskarżonej decyzji – wywiązywanie się z tegoż obowiązku w sytuacji gdy niemożliwe jest świadczenie osobistej pomocy, może polegać także na partycypowaniu w ponoszeniu kosztów opieki. Okoliczność, że dzieci niepełnosprawnej mają własne życie rodzinne i zawodowe, opiekując się członkami własnych rodzin, nie stanowi obiektywnej przesłanki (przeszkody) uniemożliwiającej im sprawowanie opieki nad matką.
Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1301/21). Przyznanie więc w sytuacji, jaka występuje w tej sprawie (7 osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym względem matki) świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej - stawiałoby ją i jej rodzinę w uprzywilejowanej pozycji wobec tych, którzy również mając własne życie rodzinne i zawodowe, wypełniają mimo to swoje zobowiązania wobec niepełnosprawnych rodziców.
Jak z kolei słusznie zauważył orzekający organ administracji publicznej, w sprawie nie zaistniały również zdrowotne przyczyny niewypełniania obowiązku alimentacyjnego, bowiem w toku postępowania, prócz gołosłownych oświadczeń, ani skarżąca, ani jej rodzeństwo nie przedstawili dowodów potwierdzających te okoliczności - np. orzeczeń o niepełnosprawności.
Nadmienić należy, że brat skarżącej, który oświadczył, że nie może opiekować się matką z powodu swojego wieku i stanu zdrowia, wskazał równocześnie, że jest aktywny zawodowo, bowiem prowadzi gospodarstwo rolne.
Jak już powyżej zwrócono uwagę, uczynienie zadość obowiązkowi alimentacyjnemu poprzez zapewnienie niepełnosprawnej matce stosownej opieki i pomocy, polegać może na osobistych staraniach (świadczeniu opieki) ale również na przeznaczaniu części swoich dochodów na uczestniczenie w pokryciu koniecznych w tym względzie wydatków. Może to polegać na opłaceniu opiekuna osoby niepełnosprawnej lub pieniężnego wynagrodzenia tego spośród rodzeństwa zobowiązanego do opieki, które przejmuje na siebie znaczną część (lub całość) obowiązków względem niepełnosprawnego rodzica. Stąd skarżąca powinna w pierwszej kolejności swoje roszczenia finansowe kierować przede wszystkim do osób zobowiązanych do opieki (licznego rodzeństwa).
Sąd podziela stanowisko orzekającego organu administracji, że w ustalonym stanie faktycznym tej sprawy, przyznanie skarżącej świadczenia przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na wszystkich dzieciach niepełnosprawnej. Ustalenie zatem okoliczności, że osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki bez uzasadnionych przyczyn nie wywiązują się z tego obowiązku, miało bezpośredni wpływ na ocenę, że sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką nie wymagało rezygnacji przez nią z pracy zawodowej, w związku z czym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4) ustawy.
Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwolił na poprawne ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione zaś ustalenia, znalazły odzwierciedlenie w poprawnie zastosowanej normie prawnej i właściwie sporządzonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329).