Uzasadnienie
Postanowieniem Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt [...], ustanowiono - na wniosek Prezydenta Miasta - dla nieobecnej T. H. W. kuratora w osobie T. J. P. celem reprezentowania interesów ww. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego z lokalu przy ul. G w K. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2013r. znak [...] orzekł o wymeldowaniu T. W. z pobytu stałego z lokalu przy ul. G w K. Pismem z dnia 12 listopada 2012r. ustanowiony kurator wniósł o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej T. H. W. - w kwocie 200 złotych.
Prezydent Miasta, działając na podstawie przepisu art. 263 § 2 i 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267), w dniu [...] 2013r. wydał postanowienie znak [...] o odmowie przyznania ustanowionemu kuratorowi wynagrodzenia za pełnienie funkcji przedstawiciela dla osoby nieobecnej, z uwagi na nikły wkład pracy w toczącym się postępowaniu.
Organ pouczył, że postanowienie jest ostateczne i kuratorowi nie przysługuje zażalenie.
Od decyzji Prezydenta Miasta zostało złożone odwołanie przez kuratora, w którym zaskarżono również ww. postanowienie o odmowie przyznania wynagrodzenia. Kurator zarzucił, że ocena jego pracy jest rażąco niesprawiedliwa, natomiast wnioskowana kwota wynagrodzenia jest adekwatna do zakresu podjętych przez niego czynności i nakładu jego pracy.
Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaszły prawem przewidziane przesłanki do wymeldowania T. W. z pobytu stałego z lokalu przy ul. G w K. Odnosząc się natomiast do kwestii kosztów dla kuratora ustanowionego dla nieobecnej T. W. organ przyznał, że zgodnie z art. 263 § 2 kpa, organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty, niż określone w § 1 tego przepisu, bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Wojewoda stwierdził, ze mimo pouczenia przez organ pierwszej instancji, że na postanowienie z dnia [...] 2013r. nie przysługuje zażalenie, to jednaj może ono być zaskarżone w odwołaniu, stosownie do art. 142 kpa. T. P. skorzystał z tej możliwości.
Organ odwoławczy uznając, że skarżący w odwołaniu od ww. decyzji złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2013r., stwierdził, że na postanowienie w sprawie kosztów postępowania zażalenie służy jedynie osobie zobowiązanej do ich poniesienia. Osoba będąca przedstawicielem osoby nieobecnej nie ponosi kosztów, stąd zgodnie z art. 264 § 2 kpa, nie przysługuje jej zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kurator zarzucił organowi odwoławczemu, że nie rozpoznał istoty sprawy, a uzasadnienie decyzji zaskarżonej w części dotyczącej wynagrodzenia dla kuratora jest wewnętrznie sprzeczne w zakresie dopuszczalności zaskarżenia postanowienia w sprawie kosztów; z jednej strony organ odwoławczy uznał, że zażalenie na postanowienie w sprawie wynagrodzenia dla kuratora nie przysługuje w świetle art. 264 § 2 kpa, z drugiej strony - zgodnie z art. 142 kpa - postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W ocenie kuratora, powołany przepis nie ogranicza dopuszczalności zaskarżenia wraz z odwołaniem jedynie tych niezaskarżalnych postanowień, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji w trybie tego przepisu dopuszczalne jest zaskarżenie każdego postanowienia.
Skarżący podniósł, że w sprawie nie chodzi o wysokość należnego wynagrodzenia za sprawowanie kurateli, lecz o zasadę, iż za sprawowanie funkcji społecznej należy się wynagrodzenie, choćby symboliczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że na podstawie art. 253 § 2 kpa, organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do zaliczenia do kosztów postępowania kosztów nie związanych z rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie organ uznał, że ustanowiony kurator T. P. nie dokonał żadnych czynności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie mających na celu ochronę interesów T. W., a w konsekwencji organ mógł - w ramach uprawnienia wynikającego z powyższego przepisu - odmówić przyznania wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora. Odnośnie wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie w sprawie kosztów mogło być zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji, co uczynił skarżący.
Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, na gruncie prawa cywilnego kurator ustanowiony na podstawie art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jest kuratorem prawa materialnego, natomiast w rozpatrywanej sprawie kurator ustanowiony na wniosek organu jest kuratorem prawa procesowego co oznacza, że jest uprawniony jedynie do podejmowania czynności procesowych w imieniu i ze skutkami prawnymi dla nieobecnego. Wnosząc skargę na przedmiotową decyzję Wojewody w części nie związanej z rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, skarżący nie działa w imieniu i ze skutkiem dla nieobecnej T. W. Wskazując na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzje administracyjną w części obejmującej jej uzasadnienie. Jako przykład można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 161/04. Ta linia orzecznicza została zaakceptowana w doktrynie prawa (glosa do ww. wyroku - OSP zeszyt nr 2 z 2006r., póz. 15 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, str.356).
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela tę wykładnię.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący T. P. został ustanowiony kuratorem na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 8 października 2012r, sygn. akt [...] celem reprezentowania nieobecnej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymeldowania prowadzonym przez Prezydenta Miasta. Ustanowienie kuratora nastąpiło na wniosek organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta, który złożył stosowny wniosek do sądu w trybie art.34 § 1 kpa. Co do zasady organ przyznał, że zgodnie z art. 263 § 2, organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty, niż wymienione w § 1 tego przepisu, bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy, jednak uznał, że wynagrodzenie dla ustanowionego w sprawie przedstawiciela dla osoby nieobecnej nie jest bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy i w konsekwencji odmówiły przyznania tych kosztów.
Powyższe stanowisko należy uznać za nieprawidłowe.
Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989r. sygn. akt III CZP 117/88, "wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art.34 § 1 kpa następuje na podstawie art. 184 k.r.o. Wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego" W tym samym wyroku Sąd stwierdził, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art.184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, pod którą to nazwą rozumie się zwykle kuratora wyznaczonego dla ochrony praw reprezentowanej osoby, nie polegającej jedynie na zastępowaniu jej w konkretnym procesie (postępowaniu) przy czynnościach tego postępowania. Jest on kuratorem w danym postępowaniu, podobnie jak kurator procesowy art.143 k.p.c.. O charakterze kuratora decyduje bowiem cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna.
Sąd Najwyższy przesądził w tym wyroku również, że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. 1982.27.197). Sąd nie powinien ponosić wydatków związanych z tym wynagrodzeniem.
Wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, w ocenie Sądu Najwyższego, uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że o przyznaniu wynagrodzenia dla kuratora oraz wysokość tego wynagrodzenia ustalana jest przez organ administracyjny prowadzący postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1964/10 stwierdził, że organ administracji publicznej może zaliczyć - w świetle art. 263 § 2 kpa - do kosztów postępowania administracyjnego wynagrodzenie dla kuratora działając w ramach uznania administracyjnego, jako inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Przyznanie lub odmowa przyznania wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie kuratorowi nie może być podjęta w sposób samowolny i arbitralny, a zatem wysokość tego wynagrodzenia winna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki związane koniecznością zapoznania się z aktami sprawy i podjętymi w toku postępowania czynnościami kuratora. Nadmienić należy, że kurator prawa procesowego nie powinien podejmować czynności mających skutek materialnoprawny, co nie pozbawia kuratora prawa do otrzymania wynagrodzenia. Kurator dla osoby nieobecnej należy do uczestników postępowania, podobnie jak świadkowie, czy biegli. Analogicznie jak w przypadku biegłego, któremu należy się wynagrodzenie za czynności podjęte w toku postępowania, również kurator ma prawo otrzymać nie tylko zwrot poniesionych wydatków (opłaty związane np. z nadaniem przesyłek), ale również ma prawo otrzymać wynagrodzenie związane z nakładem czasu poświęconego zapoznaniu się z aktami sprawy i sporządzeniem pism. Pełnienie funkcji kuratora bez wątpienia angażuje czasowo osobę wyznaczoną do tej funkcji.
W rozważaniach dotyczących wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego w powyższym trybie, nie sposób nie dostrzec, że pojęcie kosztów postępowania jest pojęciem otwartym, a nie zamkniętym katalogiem wymienionych rodzajów kosztów. Świadczy o tym redakcja art. 263 § 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Reasumując należy stwierdzić, że wynagrodzenie kuratora wyznaczonego w trybie art. 34 § 1 kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego, ustalanego przez organ administracyjny w ramach uznania administracyjnego. Wysokość tego wynagrodzenia winna uwzględniać rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratora. W tym zakresie organ administracyjny może posiłkować się stawkami określonymi w ww. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r w sprawie stawek, warunków przyznania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów.
Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku T. P. z dnia 12 listopada 2012r. organ zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku. Zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 a ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.