Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2008r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o. o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2007r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2007r. w przedmiocie zatwierdzenia "Projektu plac geologicznych w celu określenia warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaną budową pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi przy ul. B w K. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:
W dniu [...] 2007r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku C Sp. z o.o. z siedzibą w K. reprezentowanego przez Przedsiębiorstwo [...] "D" SA działając na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz.1947 z zm.) zatwierdził "Projekt plac geologicznych w celu określenia warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaną budową pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi przy ul. B w K. – S." stanowiący załącznik do decyzji.
A Sp. z o.o. pismem z dnia 10 sierpnia 2007r. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu plac geologicznych.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wymieniona dokumentacja projektowa została sporządzona na podstawie "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasady eksploatacyjne wód leczniczych ujęcia "[...]" w K. – S. przyjętej przez Ministra Środowiska pismem nr [...] z dnia [...] 2005r. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, ten kto poniósł koszt wykonania prac geologicznych ma wyłączne prawo do nieodpłatnego wykorzystywania uzyskanych w ich wyniku informacji geologicznej w celach badawczych, naukowych, jak również w celu wykonywania działalności regulowanej ustawą. Prawo to wygasa z upływem 5 lat od daty utraty mocy odpowiedniej decyzji, na podstawie której wykonano prace będące źródłem informacji lub zezwalającej na wykonywanie innej działalności regulowanej ustawą albo przepisami odrębnymi. Wnioskodawca podniósł, że właścicielem w/w dokumentacji geologicznej jest A Sp. z o.o. i jest jedynym dysponentem informacji geologicznej zawartej w przedmiotowej dokumentacji. Mimo, przytoczonej powyżej normy prawnej dokumentacja hydrologiczna została wykorzystana bez zgody "A" Sp. z o.o. do opracowania projektu prac geologicznych zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] 2007r. wydaną na podstawie art. 28 w zw. z art.157 § 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A Sp. z o.o. nie uczestniczyło w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2007r. Nadto zdaniem Kolegium z przepisów prawa geologicznego nie wynika, aby innemu podmiotowi – poza wnioskującym o zatwierdzenie projektu prac geologicznych – przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, a zatem aby inny podmiot legitymował się interesem prawnym do udziału w postępowaniu. Podniesiona argumentacja we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sprowadza się w istocie do kwestii ochrony praw podmiotowych na dobrach niematerialnych, co nie może stanowić podstawy do uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym.
W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymano argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a ponadto wskazano, ze jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 kpa może być prawo cywilne, a nie tylko prawo administracyjne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 stycznia 2008r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2007r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. dokonana w decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r. podyktowana była względami formalnymi. Mianowicie podstawą wydania decyzji Kolegium był fakt, ze podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji nie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Kolegium w pełni podziela stanowisko, iż okoliczność, że strona nie brała udziału w postępowaniu uzasadnia konieczność odmowy wszczęcia na wniosek takiej strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 kpa – organ stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wadą kwalifikowaną wymienioną w tym przepisie.
Wskazane przez wnioskodawcę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji żądania stanowią przesłankę do ewentualnego przeprowadzenia innego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej, a to wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną prowadzonego w trybie art.145 § 1 i nast. kpa. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a uwzględnienie takiej wadliwości postępowania jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa.
Mając na uwadze, że strona we wniosku podniosła jedynie przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony było niedopuszczalne.
Skargę na powyższą decyzję złożyło A Sp. z o. o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 157 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strona to uzasadniona jest odmowa wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. taka wykładnia art. 157 § 2 kpa jest sprzeczna z powszechnie przyjmowana w orzecznictwie. Skarżący wskazał na treść wyroku NSA z dnia 12 stycznia 1994r. w którym został sformułowany następujący pogląd " Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagają dwa zagadnienia natury ogólnej: pierwsze z nich to pojęcie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a drugie zagadnienie to relacja jak zachodzi pomiędzy dwoma nadzwyczajnymi trybami postępowania tj. postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i postępowaniem o wznowienie postępowania. Odnośnie pierwszego z zagadnień to podkreślenia wymaga, że nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego w którym zapadła decyzja. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, strony tego postępowania należy ustalić w oparciu o przepis art. 28 kpa. Krąg stron w obu tych postępowaniach może być różny. Dlatego też możliwa jest zarówno taka sytuacja, w której osoba będąca stroną w postępowaniu zwykłym, nie będzie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jak i taka w której osoba nie była stroną w postępowaniu zwykłym, ale będzie stroną w postępowaniu nadzwyczajnym.
Rację ma niewątpliwie Kolegium Odwoławcze, że organ administracji może stwierdzić nieważność decyzji tylko w przypadku gdy zachodzi jedna z kwalifikowanych przesłanek określonych w art.156 § 1 kpa. Nie dopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten jest bezsporny i niekwestionowany.
Jednak możliwe są takie stany faktyczne w których postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, która stała się ostateczna obarczone jest kwalifikowanymi przesłankami wznowieniowymi, a decyzja kwalifikowanymi przesłankami nieważności. Jednym słowem spełnione są zarówno przesłanki wymagane do wznowienia postępowania jak i przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają takiego zbiegu dwóch nadzwyczajnych postępowań, jak również nie stanowią o pierwszeństwie żadnego z nich. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej.
Tym samym to strona decyduje, czy wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też zdecyduje się na wszczęcie obu nadzwyczajnych postępowań. W każdym z tych postępowań przedmiotem analizy i ustaleń będą przesłanki właściwe dla danego rodzaju postępowania. Dlatego też w sytuacji gdy wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem ustaleń powinno być, czy wniosek pochodzi od strony (strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji) i czy zachodzi jedna z przesłanek zawartych w przepisie art.156 § 1 kpa. Fakt, że równocześnie spełniona jest jedna z przesłanek wznowieniowych zawartych a rt.145 § 1 kpa nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. To strona decyduje bowiem z którego z nadzwyczajnych trybów postępowania skorzysta. Strona może również równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W takiej sytuacji mając na uwadze, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania. (tak też wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006r. II OSK 406/05).
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O takiej kwalifikacji wniosku świadczy przede wszystkim treść wniosku jak i organ właściwy dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie dla postępowania wznowieniowego. W wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. strona skarżąca przede wszystkim wskazuje, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, a w szczególności art. 47 ustawy. Zarówno uzasadnienie wniosku o wszczęcie postępowania, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oparte jest o zarzuty dotyczące naruszenia prawa, z wniosków tych wynika również fakt, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym. Wobec takiej treści wniosku nie można nie dostrzec, że skarżąca wnosi i wskazuje na przesłanki właściwe dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mimo, że równocześnie zachodzi przesłanka wznowieniowa. Istnienie przesłanki wznowieniowej nie wyklucza wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli równocześnie spełnione są warunki wymagane dla tego trybu postępowania.
Rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego byłoby zasadne tylko wówczas gdyby skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji opierała swój wniosek wyłącznie na przesłane wznowieniowej tj nie brania udziału w postępowaniu zwykłym. Tymczasem skarżąca przede wszystkim wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa geologicznego i górniczego, z których wywodzi również swój interes prawny jako strony.
W takich okolicznościach pominięcie przez Kolegium Odwoławcze merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji i przyjęcie, że w sprawie zachodzi wyłącznie przesłanka wznowieniowa, co powoduje odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym. Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta Miasta winno tym samym odnieś się merytorycznie do tego wniosku. Albowiem równoczesne spełnienie przesłanki wznowieniowej nie pozbawia strony możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli spełnione są ku temu kwalifikowane przesłanki, a organu nie zwalnia z merytorycznego rozpoznania takiego wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z zm.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.