Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r., P. N. i M. N. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na czynność na czynność Prezydenta Miasta Krakowa aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dot. działek 1/4, 1/6 i 1/8.
Prezydent Miasta Krakowa wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), kontrola sądów administracyjnych polega na sprawdzaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega na orzekaniu w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a).
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Katalog rozstrzygnięć organu, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanym wyżej przepisie art. 3 § 2-3 p.p.s.a., ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w tym przepisie, oznacza że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z treści art. 3 p.p.s.a. wynika jakie formy działania administracji publicznej podlegają kontroli przez sądy administracyjne.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: p.g.k.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
- 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości oraz władających nieruchomościami (art. 20 ust. 2 p.g.k.). Operat ewidencyjny, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k. jest zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntu, budynku lub lokalu, a także władających gruntem (art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 p.g.k.). Aktualizacja może przybrać formę czynności materialno-technicznej, gdzie podstawę tej czynności mogą stanowić m.in. przepisy prawa, wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądu, ostateczne decyzje administracyjne, akty notarialne, wpisy w innych rejestrach publicznych, dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a, b, c, d, e, g, h p.g.k.). W pozostałych przypadkach, niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. aktualizacje następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b pkt 2).
W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego wskazano, że "rejestr ewidencji gruntów jest zatem co do zasady odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, przy czym niewątpliwie ma charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Ewidencja odzwierciedla stan prawny gruntu, ale go nie tworzy (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., sygn. I OSK 1764/10, LEX nr 1131488, z 26 listopada 2010 r., sygn. I OSK 157/10, LEX nr 787147, z 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 389/10, LEX nr 745227 oraz z 15 maja 2014 r., sygn. I OSK 2566/12, LEX nr 1586061)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1386/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skarżąca w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. wskazała, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna w postaci zmiany oznaczenia ewidencyjnego dla działek 1/4 i 1/6 obr. [...] P. z dotychczasowego "R1Vb" na "dr". Nadto skarżąca podała, że jedyne dane, które organ udostępnił skarżącej, to wykaz danych ewidencyjnych dla działki 1/4 i 1/6, przy czym dokument ten stanowi jedynie wskazanie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, które są skarżącej znane (doręczone).
Wbrew stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dokonana w formie czynności materialno-technicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w przepisach szczególnych ustawodawca nie wskazał, aby na tego rodzaju czynność przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Takiej podstawy nie stanowi także przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 – 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki:
- a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy,
- b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
- c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów,
- e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. II GSK 340/08, opubl. w CBOSA).
"Oznacza to, że z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej podjęcia aktu lub czynności, która spełnia bezpośrednie uprawnienie adresata tego aktu lub czynności, albo bezpośrednio akt lub czynność jest związana z obowiązkiem tego podmiotu. Czynność materialno-techniczna wprowadzenia zmiany aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków, jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej. Jednakże jej podjęcie wynika z realizacji nałożonego na starostę jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej" (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 846/13, opubl. w CBOSA). Z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokonywana przez starostę z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej, aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, nie ma charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. I OSK 1691/22 i wskazane tam orzecznictwo, opubl. w CBOSA).
Strona kwestionująca aktualizację ewidencji, o której została zawiadomiona, jest uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie możliwe jest domaganie się przywrócenia stanu, który istniał przed zmianą. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego możliwe jest kwestionowanie zasadności dokonanego wpisu w ewidencji. Od wydanej w tego rodzaju postępowaniu decyzji przysługuje odwołanie a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. I OSK 1691/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 846/13, opubl. w CBOSA).
Wbrew twierdzeniom skarżącej, wyrok tut. Sądu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 219/21, nie potwierdza stanowiska skarżącej, że przysługuje jej uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku z dokonaniem aktualizacji ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej. W powołanej przez skarżącą sprawie sądowoadministracyjnej, została wniesiona skarga na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi.