Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 7 września 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 395/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r., SKO.NP/4115/406/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej określanej również jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 16 listopada 2022 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Przedstawiając stan sprawy organ miał na uwadze, że sprawa z wniosku skarżącej była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 7 września 2022 r., którą odmówiono A. K. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanek, o których stanowi treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 13 października 2022 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że nie było dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji stwierdził TK w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium nakazało Burmistrzowi Miasta B. uzupełnienie materiału dowodowego m.in. poprzez sporządzenie opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej męża wnioskującej z wyszczególnieniem, w jakim zakresie osoba niepełnosprawna jest samodzielna, a w jakim wymaga bezwzględnie pomocy osób drugich oraz wezwanie wnioskodawczyni do przedłożenia dokumentów medycznych.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 16 listopada 2022 r., ponownie odmówił A. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że - wbrew stanowisku organu pomocowego – przy rozważaniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyznaczanego przesłankami określonymi w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne było wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną wnioskującej. SKO uznało, że mimo naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy w tym zakresie, kwestionowana decyzja organu I instancji ostateczne odpowiada prawu.

Z zebranego w sprawie materiału SKO wywiodło, że A. K. zwróciła się do MOPS w B. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem – P. K. (ur. 1978 r.), legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 24 czerwca 2022 r., zaliczającym go do osób ze znacznym stopniem niepełnoprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 43 roku życia. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano choroby neurologiczne.

Strona przedłożyła świadectwa pracy obrazujące jej historię zatrudnienia, na podstawie, której ustalono, ostatnie miejsce zatrudnienia A. K., tj. Zakład [...] T. G. w B., w którym była zatrudniona w okresie od 1 czerwca 2003 r. do 31 lipca 2022 r. na stanowisku fryzjer. Stosunek pracy w ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, zaś we wniosku o rozwiązanie tej umowy odwołująca wskazała na ważne sprawy rodzinne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy akt doszło do przekonania, że wnioskodawczyni nie wykazała, aby zakres deklarowanej opieki nad mężem wymuszał potrzebę rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź też uniemożliwiał jej w sposób zupełny podjęcie zatrudnienia nawet w niewielkim wymiarze czasowym.

Konkluzja taka według Kolegium wynika chociażby z analizy czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem, które zadeklarowała odwołująca się w wywiadach środowiskowych, oświadczeniu, jak również ocenie pacjenta w skali Barthel.

W oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2022 r. odwołująca podała, że od około 4 miesięcy sprawuje ciągłą opiekę nad mężem, który zachorował na rdzeniowy zanik mięśni bocznych. Opieka ta polega na pomocy w wykonywaniu czynności życia codziennego, tj. utrzymanie higieny osobistej, przygotowanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, dowóz męża na rehabilitację, załatwianie wszelkich spraw urzędowych.

Nadto w treści przeprowadzonego w dniu 31 sierpnia 2022 r. przez pracownika socjalnego, rodzinnego wywiadu środowiskowego odnotowano, że mąż wnioskodawczyni porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego. Małżonka sprawuje, na tę okoliczność pełną opiekę nad mężem, przez 24 godziny na dobę. Wykonuje czynności opiekuńcze polegające na codziennej pielęgnacji, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje posiłki, wykonuje czynności porządkowe, dowozi męża na rehabilitację, umawia wizyty lekarskie.

Uzupełniając materiał dowodowy w następstwie zaleceń Kolegium, zawartych w decyzji z 13 października 2022 r. pracownik socjalny przeprowadził 8 listopada 2022 r. powtórnie rodzinny wywiad środowiskowy. W jego treści odnotowano, że A. K. zrezygnowała z pracy zawodowej z uwagi na to, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Zakres opieki obejmuje czynności polegające na praniu, sprzątaniu, zmianie pościeli, wykonywaniu bieżących zakupów, gotowaniu i podawaniu posiłków, pomocy w ubieraniu się, pomocy w codziennej toalecie, kąpieli, czesaniu, goleniu, podawaniu leków, kroplówek, inhalacji, umawianiu wizyt lekarskich, pomocy w dojazdach do specjalistów i na rehabilitacje (trzy razy w tygodniu), załatwianiu spraw urzędowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, pomocy w zmianie pozycji w przemieszczaniu się z łóżka na krzesło.

Jednocześnie Kolegium wskazało na ocenę pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, dokonaną 14 listopada 2022 r. Badanie wykazało, że P. K. kontroluje czynności fizjologiczne - 10 pkt + 10 pkt, potrzebuje pomocy przy krojeniu, smarowaniu - 5 pkt, przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło pacjent wymaga większej pomocy fizycznej jednej osoby - 5 pkt, przy korzystaniu z toalety potrzebuje trochę pomocy, ale może coś zrobić sam - 5 pkt, potrzebuje pomocy przy czynnościach osobistych - 0 pkt, jest zależny przy myciu i kąpieli całego ciała - 0 pkt, nie porusza się po powierzchniach płaskich dalej niż 50 m - 0 pkt, nie jest w stanie wchodzić i schodzić ze schodów - 0 pkt, jest zależny przy ubieraniu i rozbieraniu. Łączny wynik kwalifikacji wyniósł 35 pkt na 100 pkt możliwych do osiągnięcia co oznacza, że stan pacjenta jest średnio ciężki.

Dalej, SKO miało na uwadze, że z normy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje to, czy wnioskodawca wykonuje czynności pielęgnacyjne ściśle związane z osobą chorego, wymagające ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, np. leczenie odleżyn, ran, pielęgnacja przetok, dbanie o higienę stomii, karmienie przez sondę, używanie przez chorego cewnika, czy pampersów.

Jednocześnie Kolegium miało na uwadze, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Kolegium stwierdziło, że wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że A. K. nie spełniła tej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zakres opieki sprawowanej nad mężem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niewielkim wymiarze czasowym. Sama konieczność sprawowania opieki czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 stawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem, albowiem zakres opieki, jakiej wymaga jej mąż, nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez nią opieką nad mężem a rezygnacją z zatrudnienia;
2. 2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że wynika z niego, że P. K. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki żony oraz że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad mężem a rezygnacją przez nią z zatrudnienia.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, skarżąca stwierdziła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zakres tej opieki wynika zaś z ustalonej jego niepełnosprawności i wyklucza pracę zarobkową skarżącej. Zakres i charakter podejmowanych przez nią działań zapewnia niepełnosprawnemu mężowi wsparcie w dzień i w nocy, zaspokaja jego potrzeby, których nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić. Zdaniem wnoszącej skargę, nie można deprecjonować zakresu ustalonych i niespornych podejmowanych przez nią czynności opiekuńczych. Nieuprawnione było bowiem twierdzenie Kolegium, że stanowią one codzienne czynności wykonywane w każdej rodzinie, że są zwykłymi czynnościami składającymi się na prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Ustalony rodzaj i zakres opieki, wymaganej i sprawowanej codziennie oraz w nocy, a także pozostawanie skarżącej w całodobowej dyspozycji wskazują – w jej ocenie - na brak możliwości podjęcia zatrudnienia, które możliwe byłoby do pogodzenia z opieką.

Jako błędne skarżąca uznała zatem przyjęcie, że w jej przypadku nie zachodzi związek przyczynowy-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia.

W ocenie skarżącej organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem P. K. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że mąż skarżącej P. K. urodzona w 1978 r. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 24 czerwca 2022 r., zaliczającym go do osób ze znacznym stopniem niepełnoprawności na stałe, ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 43 roku życia. Organy ustaliły, że skarżąca była zatrudniona w Zakładzie [...] T. G. w B. od 1 czerwca 2003 r. do 31 lipca 2022 r. na stanowisku fryzjer. Stosunek pracy w ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron, a we wniosku o rozwiązanie tej umowy skarżąca wskazała na ważne sprawy rodzinne. Organy ustaliły również, że skarżąca A. K. zrezygnowała z pracy zawodowej z uwagi na to, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Zakres opieki obejmuje czynności polegające na praniu, sprzątaniu, zmianie pościeli, wykonywaniu bieżących zakupów, gotowaniu i podawaniu posiłków, pomocy w ubieraniu się, pomocy w codziennej toalecie, kąpieli, czesaniu, goleniu, podawaniu leków, kroplówek, inhalacji, umawianiu wizyt lekarskich, pomocy w dojazdach do specjalistów i na rehabilitacje (trzy razy w tygodniu), załatwianiu spraw urzędowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, pomocy w zmianie pozycji w przemieszczaniu się z łóżka na krzesło.

Przeprowadzono również w dniu 14 listopada 2022 r. ocenę pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel. Badanie wykazało, że P. K. kontroluje czynności fizjologiczne - 10 pkt + 10 pkt, potrzebuje pomocy przy krojeniu, smarowaniu - 5 pkt, przy przemieszczaniu się z łóżka na krzesło pacjent wymaga większej pomocy fizycznej jednej osoby - 5 pkt, przy korzystaniu z toalety potrzebuje trochę pomocy, ale może coś zrobić sam - 5 pkt, potrzebuje pomocy przy czynnościach osobistych - 0 pkt, jest zależny przy myciu i kąpieli całego ciała - 0 pkt, nie porusza się po powierzchniach płaskich dalej niż 50 m - 0 pkt, nie jest w stanie wchodzić i schodzić ze schodów - 0 pkt, jest zależny przy ubieraniu i rozbieraniu. Łączny wynik kwalifikacji wyniósł 35 pkt na 100 pkt możliwych do osiągnięcia co oznacza, że stan pacjenta jest średnio ciężki.

Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej męża), nad którym sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu skarga jest jednak uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca jak i jej mąż spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącej jako żonie ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, zaś P. K. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną mężem, czy też zakresu tej opieki.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem, gdyż byłaby ona w stanie podjąć zatrudnienie, wykonując jednocześnie zadeklarowane czynności opiekuńcze. Organ stwierdził, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia.

Stanowisko organów, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest błędne.

Przede wszystkim organy nie zrealizowały zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

1. 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681);
2. 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;
3. 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie koniecznych czynności opiekuńczych. Organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia P. K. i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych. Uzasadnienie decyzji nie koresponduje także z informacjami wynikającymi z przeprowadzonej oceny pacjenta w skali Barthel.

Z informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że P. K. potrzebuje pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności takich jak korzystanie z toalety, ubieranie się, przyjmowanie leków, a często również posiłków. Organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe informacje i nie przypisał im należytego znaczenia.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało powiązane z niepełnosprawnością polegającą na tym, że osoba wymagającą opieki jest osobą leżącą. Należy podnieść, że niejednokrotnie opieka nad osobą poruszającą się nie w pełni samodzielnie jest trudniejsza, niż opieka nad osobą leżącą. Osoby, która jest w pewnym stopniu samodzielna, ale wymaga pomocy np. przy korzystaniu z toalety nie sposób pozostawić samej, co można zrobić, gdy osoba wymagająca opieki nie przemieszcza się i jest pampersowana. W postępowaniu zostało ustalone, że P. K. wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety i przemieszczaniu się z łóżka na krzesło, jak również przy spożywaniu posiłków. Powyższych okoliczności organ odwoławczy zupełnie nie wziął pod uwagę.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna P. K. z uwzględnieniem specyfiki chorób, na które on cierpi. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).