Uzasadnienie
Uchwałą Rady Gminy Mogilany Nr XXIX/255/2013 z dnia 14 grudnia 2013 r. stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego gminy Mogilany M.S.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województwa (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) mandat radnego wygasa w przypadku utraty prawa wybieralności w trakcie kadencji. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw bierne prawo wyborcze przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Nie mają prawa wybieralności w wyborach osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
Jak wynika z powyższego osoba skazana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego w trakcie kadencji traci prawo wybieralności, a tym samym wygasa z mocy prawa jej mandat radnego. Wprawdzie w takim przypadku mandat radnego wygasa z mocy prawa, jednak wygaśnięcie mandatu radnego musi zostać stwierdzone przez radę w drodze uchwały. Ponieważ wygaśnięcie następuje z mocy prawa, na skutek zaistnienia okoliczności powodującej wygaśnięcie, uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny (tak orzecznictwo sądowe - np.: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1417/04; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 334/08), stanowi niejako urzędowe potwierdzenie zaistnienia skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1979/10), jest jednak konieczna dla wystąpienia tego skutku wygaśnięcia mandatu radnego.
Wskazano, że jak wynika z wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt: IV Ka 922/13 radny M.S. został skazany prawomocnie za przestępstwo z art. 207 § 1 i art. 157 § 2 Kodeksu karnego w zw. z art. 11 § Kodeksu karnego. Przestępstwo z art. 207 § 1 i 2 k.k. - tj. przestępstwo znęcania się może być popełnione tylko umyślnie. Przesądza o tym znamię intencjonalne "znęca się", charakteryzujące szczególne nastawienie sprawcy (por. również wyrok SN z 21 października 1999 r., V KKN 580/97 Prok. i Pr. 2000, nr 2, poz. 7; por. O. Górniok, S. Hoc, M. Kalitowski, S.M. Przyjemski, Z. Sienkiewicz, J. Szumski, L. Tyszkiewicz, A. Wąsek, Kodeks karny. Komentarz, t. II, Gdańsk 2005 r. s.193; wyrok SN II KRN 6/95, Prok. i Pr. 1995, nr 6, poz. 5). Jest też przestępstwem ściganym w trybie publicznoskargowym.
Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Mogilany Nr XXIX/255/2013 z dnia 14 grudnia 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.S. podnosząc, że w dniu podejmowania uchwały skarżący był chory i nie miał możliwości uczestniczenia w sesji Rady Gminy Mogilany oraz złożenia wyjaśnień w związku z podejmowanymi w stosunku do niego działaniami Rady Gminy. Sesja została zwołana w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącego w tej sytuacji należy uznać za niezasadne podejmowanie decyzji do czasu złożenia przez niego wyjaśnień.
W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2014 r. również zatytułowanym "skarga" skarżący opisał swoją sytuację życiową i własne osiągnięcia związane z wykonywaniem funkcji radnego podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i wskazując jednocześnie, że pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. został powiadomiony o nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Mogilany w dniu 14 grudnia 2013 r. Do pisma załączono dokumentację związaną z Zebraniem Wiejskim w G. w dniu 11 grudnia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mogilany wniósł o jej oddalenie.
Wójt powołał się na przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województwa (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), która na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.) znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym mandat radnego wygasa w przypadku utraty prawa wybieralności w trakcie kadencji. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw bierne prawo wyborcze przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Nie mają prawa wybieralności w wyborach osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
Wskazano, że z powyższego wynika, że osoba skazana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego w trakcie kadencji traci prawo wybieralności, a tym samym wygasa z mocy prawa jej mandat radnego. Wprawdzie, w takim przypadku mandat radnego wygasa z mocy prawa, jednak wygaśnięcie mandatu radnego musi zostać stwierdzone przez radę w drodze uchwały. Ponieważ wygaśnięcie następuje z mocy prawa, na skutek zaistnienia okoliczności powodującej wygaśnięcie, uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny (por. np.: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1417/04; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 334/08), stanowi niejako urzędowe potwierdzenie zaistnienia skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1979/10), jest jednak konieczna dla wystąpienia tego skutku wygaśnięcia mandatu radnego.
Wójt wyjaśnił, że jak wynika z wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt: IV Ka 922/13 oraz wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II K 213/12 radny M.S. został skazany prawomocnie za przestępstwo z art. 207 § 1 i art. 157 § 2 Kodeksu karnego w zw. z art. 11 Kodeksu karnego. Przestępstwo z art. 207 § 1 i 2 k.k. - tj. przestępstwo znęcania się, może być popełnione tylko umyślnie. Przesądza o tym znamię intencjonalne "znęca się", charakteryzujące szczególne nastawienie sprawcy (por. również wyrok SN z 21 października 1999 r., V KKN 580/97 Prok. i Pr. 2000, nr 2, poz. 7; por. O. Górniok, S. Hoc, M. Kalitowski, S.M. Przyjemski, Z. Sienkiewicz, J. Szumski, L. Tyszkiewicz, A. Wąsek, Kodeks karny. Komentarz, t. II, Gdańsk 2005 r. s.193; wyrok SN II KRN 6/95, Prok. i Pr. 1995, nr 6, poz. 5). Jest też przestępstwem ściganym w trybie publicznoskargowym.
Przed podjęciem uchwały Rada Gminy dysponowała wyrokiem Sądu Okręgowego w K. IV Wydział Karny z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt: IV Ka 922/13 oraz Sądu Rejonowego w W. z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II K 213/12.
Wójt wyjaśnił, że Rada dwukrotnie podejmowała próbę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Po raz pierwszy na planowej sesji w dniu 28 listopada 2013 r. Ponieważ radny M.S. na sesji tej się nie stawił, zrezygnowano z podejmowania w sprawie uchwały. Koleina próba stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego podjęta została na sesji nadzwyczajnej, która odbyła się w dniu 14 grudnia 2013 r. Sesja ta zwołana została wyłącznie w celu podjęcia przez radę uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M.S.. O terminie tej sesji radny został powiadomiony z wyprzedzeniem. Wraz z zawiadomieniem o terminie sesji radny otrzymał porządek obrad oraz projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wraz z uzasadnieniem.
Również na tą sesję radny nie stawił się usprawiedliwiając swoją nieobecność chorobą. Jego nieobecność na sesji nie mogła jednak uniemożliwić podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, Ordynacja nie uzależnia bowiem podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego od złożenia przez radnego wyjaśnień. Stanowi jedynie, że rada przed podjęciem uchwały winna umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Rada informując z odpowiednim wyprzedzeniem radnego o sesji, na której podejmowana miała być uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu i przesyłając mu wraz zawiadomieniem o terminie sesji projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wraz z uzasadnieniem, umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień. To, że radny z możliwości tej nie skorzystał nie spowodowało braku możliwości podjęcia przez Radę uchwały. W przeciwnym razie radny poprzez stałą nieobecność na sesjach Rady mógłby uniemożliwić Radzie wykonanie jej obowiązku ustawowego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Podniesiono, że jeżeli radny z jakiegoś powodu rzeczywiście nie mógłby stawić się na sesji, na której podejmowana była w jego sprawie uchwała, a chciał złożyć wyjaśnienia, mógł złożyć je na piśmie. Ustawa nie zastrzega bowiem w tym zakresie formy ustnej.
Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z powołanymi na wstępie przepisami mandat radnego wygasa z mocy prawa w przypadku skazania go za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Rada Gminy stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego dysponowała niepodważalnym dowodem takiego skazania. Dysponowała bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego w K. IV Wydział Karny z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt: IV Ka 922/13 oraz wyrokiem Rejonowego w W. z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II K 213/12. Wyjaśnienia radnego nie mogły zatem mieć wpływu na treść podjętej przez Radę uchwały.
Niezależnie od powyższego wskazano, że nie jest prawdą, aby radny M.S. z powody choroby nie mógł stawić się na sesji. W tym samym dniu, tzn. [....] grudnia 2013 r. o godz. [....] brał udział w pogrzebie teściowej swojej [....] na cmentarzu w G. Wskazano, że sesja Rady miała miejsce w ogrzewanej sali narad Urzędu Gminy w Mogilanach o 9.00 i trwała 20 minut, natomiast pogrzeb jaki miał miejsce kilka godzin później, odbywał się w Kościele i na cmentarzu, a zatem w warunkach znacznie mniej sprzyjających niż sesja rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mogilany Nr XXIX/255/2013 z dnia 14 grudnia 2013 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego gminy Mogilany M.S. wskutek utraty przez niego prawa wybieralności podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.).
Przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1304/12, LEX nr 1216332 i II OSK 1305/12, LEX nr 1216722, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II OSK 1501/12, LEX nr 1219249).
Skarga została wniesiona w ustawowym terminie określonym w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1, pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały.
Zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 18 grudnia 2013 r. (własnoręczne potwierdzenie odbioru przez skarżącego na piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r.), a skarga została złożona na dzienniku podawczym Urzędu Gminy Mogilany w dniu 24 grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ilekroć w ustawie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego lub urzędu gminy, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu lub w urzędzie gminy. Pogląd o dopuszczalności złożenia skargi organu na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego w urzędzie gminy i zachowaniu terminu do wniesienia takiej skargi, jeżeli zostanie ona złożona w urzędzie gminy przed upływem siedmiodniowego terminu prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2011 r., II OSK 1592/11, LEX nr 1083622, postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011 r., II OSK 1423/11, LEX nr 1130898).
Skoro zaskarżoną uchwałą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego M.S., to nie ulega wątpliwości, że radny ten jest legitymowany do złożenia na tę uchwałę skargi do sądu administracyjnego. Jest on bowiem osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego radnego wynikającego z norm prawnych regulujących status (prawa i obowiązki) radnego w ten sposób, że stwierdza utratę tych praw i obowiązków w związku z potwierdzeniem utraty statusu radnego przez skarżącego.
Materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K., Wydział IV Karny Odwoławczy z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt: IV Ka 922/13 utrzymującym w mocy wyrok Sądu Rejonowego w W., Wydział II Karny z dnia 9 kwietnia 2003 r., sygn. akt: II K 213/12 został skazany na podstawie art. 207 § 1 k.k. i art. 157 § 2 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k., tj. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Zaskarżona uchwała została zatem wydana w zgodzie z jej podstawą materialnoprawną.
Zaskarżona uchwała została wydana również – wbrew zarzutom skarżącego - w zgodzie z normami o charakterze procesowym.
Zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, przy czym w przypadkach określonych m.in.: w ust. 1 pkt 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.
Trzymiesięczny termin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego ma – zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa – charakter instrukcyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, LEX nr 44989), co oznacza, że jego upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
Z akt sprawy wynika, że po raz pierwszy sprawa wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego M.S. była dyskutowana podczas sesji Rady Gminy Mogilany w dniu 28 listopada 2013 r. Skarżący nie brał udziału w tej sesji, nie mógł jednak wiedzieć o tym, ze będzie dyskutowana sprawa wygaśnięcia jego mandatu radnego, gdyż ten punkt porządku obrad został wprowadzony dopiero w czasie sesji Rady w dniu 28 listopada 2013 r. (protokół z dnia 28 listopada 2013 r.). Z oświadczenia skarżącego zawartego w adresowanym do Sądu piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. wynika, że skarżący wiedział o zwołanej na dzień 14 grudnia 2013 r. sesji Rady Gminy Mogilany z pism z dnia 12 grudnia 2013 r. W czasie sesji w dniu 14 grudnia 2013 r. Przewodnicząca Rady poinformowała radnych, że otrzymała kserokopię zwolnienia lekarskiego skarżącego i że skarżący nie będzie obecny na posiedzeniu. Z przedłożonej przez organ kserokopii zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżący jest niezdolny do pracy w dniach od 12 do 16 grudnia 2013 r.
W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy prawidłowo organ przyjął, że skarżący miał możliwość złożenia wyjaśnień. Z samej niezdolności do pracy nie wynika brak możliwości zaprezentowania stanowiska na piśmie lub chociażby zasygnalizowania organowi, że skarżący chce złożyć wyjaśnienia z jednoczesnym wykazaniem przeszkody, która to uniemożliwia. Skarżący takich działań nie podjął ograniczając się wyłącznie do przesłania zaświadczenia lekarskiego. Jak zasadnie podkreśla się w piśmiennictwie "radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed organem podejmującym uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały o wygaśnięciu mandatu.
Natomiast pozbawienie radnego możliwości złożenia wyjaśnień powinno być traktowane jako naruszenie prawa, skutkujące wzruszeniem takiej uchwały" (zob. A. Kisielewicz: Komentarz do art.190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, tez 16, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz: Samorządowe Prawo wyborcze. Komentarz, ABC, Warszawa 2010)". Skoro w niniejszej sprawie skarżący nie skorzystał z prawa złożenia wyjaśnień nie wykazując przeszkód, które mu to uniemożliwiały, to brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Mając powyższe na uwadze i nie dopatrując się w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 15 91 ze zm.), skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.