Uzasadnienie
Decyzją z 25 lutego 2022 r., znak: OPS.DŚR.ŚR.4802.01.89.2022.ŚP.OD Burmistrz Andrychowa odmówił G. K. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca nie spełniała przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) - dalej: "u.ś.r." – brat skarżącej uzyskał orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 10 lipca 2012 r. Zdaniem organu w sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W tym zakresie organ powołał się na opinię Wojewody Małopolskiego z 24 sierpnia 2017 r.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust.1 Konstytucji RP. Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia: art. 6 u.ś.r., art.8, art. 9, art.77 § 1, art.7 w zw. z art. 80 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 7 października 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/420/22 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że brat skarżącej, ur. 1968 r., posiadał orzeczenie ZUS o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano dnia 31 sierpnia 2012 r., a z jego uzasadnienia wynikało, że wydano je po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji z przebiegu leczenia szpitalnego i ambulatoryjnego specjalistycznego oraz zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniu 10 lipca 2012 r. Dalej Kolegium wskazało, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad bratem, niemniej świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za rezygnację z zatrudnienia lub faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania takiej opieki. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należało zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wykluczał możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodziło tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W rozpatrywanej sprawie Kolegium ustaliło, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad bratem. Skarżąca ostatnio zatrudniona była w latach 1999-2000 r., natomiast brat wnioskodawczyni stał się osobą niepełnosprawną, na skutek wypadku w drodze z pracy w roku 2012. Zatem Pani skarżąca była nieczynna zawodowo przez 12 lat przed wypadkiem brata. Niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie miało zatem związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem.
W ocenie Kolegium w składzie orzekającym w sprawie, należało z dużą rozwagą podchodzić do ustalania i oceny spełnienia przesłanek do przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zwłaszcza w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na stałe. Stąd też należało dokładnie badać i poddawać ocenie wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza dotyczące wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa materialnego:
- art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak było związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad bratem;
- art. 6, art.8, art.9, art.77 § 1, art.7 w zw. z art. 80 K.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalniało organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że działania Kolegium były sprzeczne z zasadami państwa prawa. W rozpoznawanej sprawie zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad bratem był permanentny i niekwestionowany. Tym samym organ błędnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto zastosowanie przez organ wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości było rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca na poparcie swoich racji powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie wykazała związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem. Ponadto zaistniała dodatkowa negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – żyjąca nadal matka niepełnosprawnego brata skarżącej – nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami dowodowymi w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także do momentu zakończenia postępowania administracyjnego – żyła nadal matka niepełnosprawnego brata skarżącej – pani A. O. (k. 22 akt administracyjnych). Z racji wieku (76 lat) i posiadanych schorzeń – matka skarżącej – miała być "niezdolna do opieki nad niepełnosprawnym synem" (k.46 i 47 akt administracyjnych). Skarżąca nie przedstawiła jednak dokumentu, z którego wynikałoby, że matka skarżącej posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do akt została złożona jedynie kserokopia orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej (k. 8).
Dokument ten miał istotne znaczenie ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (a więc takim jak skarżąca, która była spokrewniona w drugim stopniu z niepełnosprawnym bratem), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pozostałe.warunki wymienione w kolejnych punktach ww. art. 17 ust.1a u.ś.r. nie miały znaczenia wobec niespełnienia się warunku wymienionego w pkt 1 powołanego przepisu).
Sąd dostrzega, że w przypadku, takim jak w rozstrzyganej sprawie, zapadały różne orzeczenia sądów administracyjnych – m.in. uwzględniające okoliczność, że z racji wieku lub posiadanych schorzeń, rodzice osób niepełnosprawnych faktycznie nie mogli się podjąć opieki, nawet w sytuacji gdy formalnie nie posiadali orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak właśnie w analogicznej sytuacji dnia 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, I OPS 2/22 o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
- Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że odwołanie się ustawodawcy do konkretnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osób bliżej spokrewnionych niż potencjalni świadczeniobiorcy pozwala na zastosowanie zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie naruszałoby w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy.
Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie niezasadne były zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i to nie tylko z powodu błędnej oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a wykonywaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem, ale przede wszystkim z powodu negatywnej przesłanki z ww. art. 17 ust.1a pkt 1 u.ś.r.
Skoro osoba wymagająca opieki (brat skarżącej) posiadała matkę nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, okoliczność ta wyłączała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku siostrze. Podobny pogląd wypowiedział już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2023 r., I OSK 1303/21 z powołaniem się na ww. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tych to powodów Sąd nie rozważał pozostałych zarzutów skargi ponieważ nie miała znaczenia w sprawie kwestia oceny czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem.
W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.