Uzasadnienie
postanowienia WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r.
W dniu 9 września 2009 r. Rada Powiatu w O podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Jako podstawę prawna wskazano art. 12 pkt 8 lit. i oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 36 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. nr 68, poz. 449 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 tej uchwały przekształcenie Zespołu Opieki Zdrowotnej w O polegało na zakończeniu działalności medycznej placówek tego Zespołu wykazanych w załączniku do uchwały. Po zakończeniu procesu przekształcenia Zespół Opieki Zdrowotnej w O miał prowadzić działalność obejmującą podstawową opiekę zdrowotną świadczoną przez Gminny Ośrodek Zdrowia w B. Z kolei w myśl § 3 ust. 1 uchwały dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń w zakresie realizowanym dotychczas przez placówki wymienione w załączniku do niej, bez ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości, zapewnione zostanie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej utworzony przez [...] Szpital w O sp. z o.o.
Proces przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w O miał zostać ukończony w dniu 31 grudnia 2009 r., przy czym warunkiem uznania tego procesu za zakończony miało być zawarcie przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, o którym mowa w § 3 ust. 1 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. W przypadku niespełnienia tego warunku świadczenia miały być udzielane przez Zespół Opieki Zdrowotnej w O na dotychczasowych zasadach (§ 4 uchwały).
Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu w O, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 i art. 35b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14, poz.
89) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez wyzbycie się przez Radę Powiatu w O realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia i przekazanie ich spółce kapitałowej [...] Szpital sp. z o.o. pomimo ustawowego zlecenia tych zadań jednostkom samorządu terytorialnego. Zaskarżonej uchwale. Prokurator Okręgowy zarzucił również naruszenie art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez błędne przyjęcie, że przekazanie zadań Zakładu Opieki Zdrowotnej w O nieistniejącemu w dniu podjęcia uchwały Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej zapewni dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, podczas gdy w istocie prowadzi to do działania sprzecznego z powołanym powyżej przepisem i nie spełnia wskazanych w nim wymogów.
Po wniesieniu skargi przez prokuratora, Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S oraz [...] Szpital w O sp. z o.o. w O zgłosiły swój udział w postępowaniu w charakterze uczestników, działając na postawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając legitymację procesową Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S podała, że czynnie uczestniczyła i współpracowała z Powiatem w O w zakresie przekształcenia ZOZ w O, jej oferta została wybrana w celu przekształcenia ZOZ i zawarto między innymi Umowę o współpracy z dnia 31 lipca 2009r., na mocy której Powiat i Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S ustaliły zasady współdziałania w procesie przekształcania ZOZ w O, przy czym Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S zobowiązała się między innymi do realizacji zadań medycznych dotychczas wykonywanych przez ZOZ w O za pośrednictwem Nowego Szpitala w O. Grupa [...] Szpital Sp. z o.o. w S podniosła zatem, że w razie uwzględnienia przez Sąd wywiedzionej przez Prokuratora skargi zmierzającej do stwierdzenia nieważności uchwały, naruszone zostaną prawa spółki w postaci zobowiązań wynikających z umowy.
Z kolei [...] Szpital w O sp. z o.o. w O uzasadniając swoją legitymację procesową podał, że został wskazany w zaskarżonej uchwale jako jej bezpośredni adresat. [...] Szpital w O sp. z o.o. w O od blisko 5 lat prowadzi działalność leczniczą na terenie Powiatu O, a skarga Prokuratora uderza w prawo spółki do prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem stwierdzenie nieważności uchwały zmierza do wywołania po stronie Powiatu O obowiązku prowadzenia działalności leczniczej, którą obecnie w powodzeniem prowadzi [...] Szpital w O sp. z o.o. w O. A zatem po uwzględnieniu skargi prokuratora dojdzie do naruszenia prawa spółki [...] Szpital w O sp. z o.o. w O do prowadzenia działalności leczniczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
W niniejszej sprawie zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia obydwu spółek, tj. Grupy [...] Szpital Sp. z o.o. w S oraz spółki [...] Szpital w O sp. z o.o. w O do udziału w postępowaniu.
Art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przewiduje, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 33 § 2 cytowanej ustawy udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Wnioskodawcy jako podstawę prawną ich uczestnictwa w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazali przytoczony powyżej przepis art. 33 § 2 cyt. ustawy. Oceniając dopuszczalność udziału tych wnioskodawców w charakterze uczestników w niniejszym postępowaniu, należy uwzględnić to, że niniejsze postępowanie dotyczy uchwały organu samorządu terytorialnego podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymację do uczestniczenia w tym postępowaniu oceniać zatem należy przy uwzględnieniu odrębnych zasad regulujących legitymację skargową w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządowych, które stanowią lex specialis w stosunku do przytoczonej regulacji ogólnej, odnoszącej się do klasycznego postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała rady powiatu, legitymację do uczestnictwa w tym postępowaniu należy zatem oceniać z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 295 z pozn. zm., zwana dalej u.s.p.). Wśród warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady powiatu do sądu administracyjnego, przepis ten przewiduje między innymi wymóg wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Odnosząc ten warunek do niniejszej sprawy należy uznać, że dopuszczone do udziału w tej sprawie mogłyby zostać wyłącznie podmioty, które wykazały, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Postępowanie w sprawie ze skarg na uchwały organów jednostek samorządowych jest bowiem ograniczone podmiotowo, a legitymacja do uczestnictwa w nim została ograniczona cytowanym powyżej przepisem samorządowej ustawy ustrojowej
Kryterium naruszenia interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt musi naruszać interes prawny danego podmiotu. W postępowaniu w sprawie ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego podjętą sprawie z zakresu administracji publicznej może więc uczestniczyć podmiot, który wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Winien on także wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia przez zaskarżoną uchwałę danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
Zaistnienia takiej sytuacji wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie wykazali. Przeciwnie, jako uzasadnienie swojego udziału w niniejszym postępowaniu powołują się nie to, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny, lecz na to, że uwzględnienie skargi i wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności doprowadziłoby do naruszenia interesów prawnych wnioskodawców. Wnioskodawcy uważają zatem zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem i nie naruszającą ich interesów prawnych.
Należy zatem stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca dopuszczenie Grupy [...] Szpital Sp. z o.o. w S oraz spółki [...] Szpital w O sp. z o.o. w O do udziału w niniejszym postępowaniu dotyczącym uchwały samorządowej podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wnioskodawcy nie wykazali bowiem, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Ich uczestnictwo w tym postępowaniu jest zatem niedopuszczalne, prowadziłoby bowiem do obejścia przepisów dotyczących ograniczeń w legitymacji skargowej w sprawach ze skarg na uchwały samorządowe. Udział Grupy [...] Szpital Sp. z o.o. w S oraz spółki [...] Szpital w O sp. z o.o. w O w niniejszym postępowaniu jest zatem niedopuszczalny i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia wnioskodawców do udziału w tej sprawie, działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji.