Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt SKO.GiK/4161/71/2021, wydanym po rozpatrzeniu zażaleń skarżącej P. G. oraz B. i M. S. na postanowienie Wójta Gminy I. z dnia 2 września 2021 r. nr [...] orzekające o ustaleniu kosztów, w wysokości 4.000,00 zł, postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie W., gmina I., składającej się z działki nr 1/1 o powierzchni 2,4460 ha, będącą własnością P. G., od nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działki: nr 2/1, o powierzchni 0,47504 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położoną w obrębie W., gmina I. i nr 2/2, o powierzchni 0,0700 ha, objętej księgą wieczystą [...], położoną w obrębie W., gmina I., będącą własnością B. i M. S. oraz zakończonego wydaniem decyzji z dnia 8 kwietnia 2021r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i zobowiązaniu do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego:
- - P. G., właścicielki działki nr 1/1, położonej w obrębie W. (gmina I.), kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w kwocie 2.000,00 zł;
- - B. i M. S., właścicieli działek: nr 2/1 i nr 2/2, położonych w obrębie W. (gmina I.), kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w kwocie 2.000,00 zł oraz ustaleniu terminu uiszczenia w/w kosztów na konto Urzędu Gminy I. na 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. nr [...] Wójt Gminy I. ustalił, na kwotę 4.000,00 zł, koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia wyżej opisanych nieruchomości, z tym, że do zapłaty tychże kosztów w wysokości po 2.000,00 zł zobowiązał skarżącą oraz B. i M. S., jako właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, tj. działek: nr 1/1, nr 2/1 i nr 2/2, położonych w gminie I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wójt Gminy Z. wydał decyzję z dnia 8 kwietnia 2021 r. o rozgraniczeniu tych nieruchomości. Koszty wykonania czynności rozgraniczeniowych w kwocie 4.000,00 zł zostały zapłacone przez Gminę I.: na podstawie przedłożonej faktury nr [...] w wysokości 3,500,00 zł oraz rachunku nr [...] w wysokości 500,00 zł, tytułem kontroli operatu z rozgraniczenia. Organ I instancji, powołując się na przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale I OPS 5/06 z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazał, że organ administracji orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości.
W związku z tym Wójt Gminy I. przyjął, że skoro ogólna kwota kosztów postępowania wynosi 4.000,00 zł, to wobec tego dokonał rozdziału tych kosztów po połowie, czyli po 2.000,00 zł na każdą ze stron postępowania.
Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli: P. G. i B. i M. S. Skarżąca w obszernym zażaleniu podniosła, że co prawda Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uchwale z dnia 11 grudnia 2006r., iż organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, ale nie w wypadku, kiedy geodeta uprawniony poświadcza nieprawdę w sporządzonym protokole granicznym, który dodatkowo obarczony jest rażącymi błędami pod względem prawnym, a sporządzoną mapą do operatu, która nie znajduje odzwierciedlenia na gruncie. Skarżąca wskazała, że poniosłaby koszty rozgraniczenia, ale jednocześnie została oszukana 14.08.2020 r. na gruncie oraz że od decyzji Wójta Gminy I. z dnia 8 kwietnia 2021 r. wniosła odwołanie do Sądu Rejonowego [...] w K. B. i M. S. podnieśli, że wykazali wolę współpracy i konsensusu na wizji lokalnej w sprawie uregulowania stosunków wodnych, a wniosek o rozgraniczenie nieruchomości złożony przez P. G. miał jedynie na celu odroczenie wydania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych.
Żalący się nadmienili, że nigdy nie podważali przebiegu granicy, która nie była nigdy sporna, stąd możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie powołało treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł, że skoro stronami postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki nr 1/1 położonej w miejscowości W., w gminie I., z położonymi w tej samej miejscowości działkami: nr 2/1 i nr 2/2 byli: P. G. oraz B. i M. S., to osoby te winny ponosić koszty tego postępowania W rezultacie koszty rozgraniczeniowe zostały rozłożone pomiędzy właścicielkę działki nr 1/1 a właścicieli działek: nr 2/1 i nr 2/2. Wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynika natomiast z faktury nr [...] wystawionej przez Firmę A. Usługi Geodezyjne inż. M. R. z siedzibą w K. oraz rachunku nr [...] wystawionego przez Firmę A.1 Usługi Geodezyjne M. N. z siedzibą w K. i koszt związany z wykonaniem rozgraniczenia wyniósł kwotę 3.500,00 zł oraz wykonaniem kontroli tego operatu w kwocie 500,00 zł (łącznie 4.000,00 zł). Zasadna jest też - w ocenie Kolegium - przyjęta przez organ I instancji metoda rozdziału tych kosztów.
Organ podkreślił, że dla powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego decydującym jest to, czy rozgraniczenie zostało w ogóle przeprowadzone. Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granic może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy do sądu, właściwego dla miejsca położenia nieruchomości. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w sprawach rozgraniczenia nieruchomości, poza ustaleniem kosztów tego postępowania, jest postępowaniem jednoinstancyjnym.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skargę wniosła skarżąca P. G. Skarżąca zarzuciła:
- I. obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeanalizowania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, a to nieuwzględnienie, że decyzja rozgraniczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia, a także zaniechanie rozważenia wpływu żądania skarżącej w przedmiocie przekazania sprawy rozgraniczeniowej do sądu powszechnego, określenia wpływu chronologii zdarzeń i działania organu pierwszej instancji na wydawane orzeczenia;
II art. 264 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja rozgraniczeniowa nie zawierała rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a nadto skarżąca zgłosiła stosowne żądanie o przekazanie sprawy rozgraniczenia do sądu powszechnego, co doprowadziło do anulacji decyzji administracyjnej i uniemożliwiło późniejsze wydanie postanowienia o kosztach.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości. Zdaniem skarżącej mając na względzie całość materiału sprawy rozgraniczeniowej, nie można zgodzić się z poglądem organu zarówno pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. W sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, nie można mówić bowiem o ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej, która umożliwiałaby ustalenie kosztów postępowania administracyjnego na podstawie art. 262 k.p.a.
Zdaniem skarżącej należy ocenić, czy decyzja z dnia 8 kwietnia 2021 r. wydana przez Wójta Gminy I. jest decyzją ostateczną, czy rozstrzyga sprawę co do istoty i czy w ogóle zawiera rozstrzygnięcie. Wobec czego trzeba wskazać, iż w sentencji omawianej decyzji jest mowa jedynie o tym, że orzeka się o rozgraniczeniu nieruchomości skarżącej w stosunku do nieruchomości sąsiednich: działki nr 2/1 i działki nr 2/2, stanowiących władność B. i M. S. Należy wobec tego podkreślić, iż w rzeczonej decyzji nie ma w ogóle rozstrzygnięcia, bowiem nie ustalono przebiegu granicy. Również w uzasadnieniu nie można wprost ustalić, w jaki sposób przebiega ustalona granica. Można jedynie się domyślać, iż rozgraniczenie miałoby nastąpić w oparciu o szkic graniczny, jednakże w samej decyzji nie ma jakiejkolwiek informacji o tej zasadniczej kwestii.
W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana 8 kwietnia 2021r., skarżąca – P. G., pismem z dnia 11 maja 2021r. zażądała przekazania sprawy do sądu powszechnego, natomiast samo postanowienie w przedmiocie kosztów organ I instancji wydał dnia 2 września 2021r. Zdaniem skarżącej z uwagi na wcześniejszy wniosek o przekazanie sprawy do sądu powszechnego, decyzja rozgraniczeniowa utraciła swój byt prawny - uległa anulacji, a organ w takiej sytuacji nie miał prawnej możliwości orzekać o kosztach. Skarżąca wskazała, iż na skutek ww. żądania z dnia 11 maja 2021r. w Sądzie Rejonowym [...] w K. toczy się postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia, sygn. akt: [...].
Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie decyzja rozgraniczeniowa nie zawierała rozstrzygnięcia co do istoty - nie zawierała przebiegu granicy, a jedynie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty otwiera drogę do wydania postanowienia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Zatem postanowienie w przedmiocie kosztów wydane przez organ I instancji, a następnie utrzymane w mocy przez organ II instancji obarczone jest wadami uniemożliwiającymi pozostanie w obrocie prawnym.
Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała zarówno organowi I instancji jak i organowi II instancji, że działania geodety nie były właściwe, a sama opinia zawiera szereg błędów i nieprawdziwych informacji. Trudno zatem twierdzić, iż czynności rozgraniczeniowe wykonane przez geodetę prowadzą do realizacji obiektywnego interesu stron - tj. stabilnej i należycie udokumentowanej granicy między nieruchomościami.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie dotyczące ustalenia kosztów postępowania prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (a wcześniej organ I instancji) uznało, że wydatki związane z czynnościami rozgraniczeniowymi przeprowadzonymi przez geodetę winny obciążać wszystkie strony postępowania, gdyż leżało to w ich interesie. Jak bowiem zaznaczono, pomiędzy właścicielami działek istnieje spór graniczny.
Przystępując do rozważań przede wszystkim należy zwrócić należy uwagę na art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.). Stanowi on, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wprost wynika obowiązek zaangażowania geodety przez organ administracji do każdego postępowania, którego przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości. Powinność ta jest następstwem tego, iż czynności związana z rozgraniczeniem wymagają wiedzy specjalistycznej. Podkreślić przy tym należy, że włączenie geodety do wskazanych czynności nie zostało pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi bezwzględny obowiązek. Zatem należy przyjąć, że wydatki związane z wynagrodzeniem geodety są bezpośrednio związane z tego typu postępowaniem.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. Dlatego też w sprawie znajdują zastosowanie uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IX "Opłaty i koszty postępowania". Wśród nich wymienić należy art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony;
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Istotne znaczenie ma również treść art. 263 § 1 k.p.a., w myśl którego do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie jest to jednak pełny katalog kosztów, jakie mogą obciążać stronę. Ustawodawca bowiem dał możliwość organowi administracji publicznej zaliczenia do kosztów postępowania także innych kosztów, które są bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnienia zatem wymaga kwestia, czy koszty wynikające z wynagrodzenia geodety zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, czy też wyłączenie podmiotu, który je zainicjował.
Punktem wyjścia dla tych rozważań jest uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), w której wyrażono stanowisko, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Sądy administracyjne będąc związane powyższą uchwałą na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") podnoszą, że interes prawny jest kategorią obiektywną, a trudno uznać, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o rozgraniczeniu nie dotyczy interesu prawnego wszystkich właścicieli nieruchomości, skoro efektem takiego postępowania jest ustalenie granicy, czyli ustalenie zasięgu wykonywania prawa własności do wydzielonych tymi granicami terenów (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 931/21, Lex nr 3330580).
Zatem w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2688/18, Lex nr 2719898).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek skarżącej P. G., właścicielki działki nr nr 1/1, położonej w obrębie W. (gmina I.), która graniczy z działkami nr 2/1 i nr 2/2, położonymi w obrębie W. (gmina I.), stanowiącymi własność B. i M. S. Uczestnicy postępowania podnosili, że granica nie jest sporna, a wniosek o rozgraniczenie nieruchomości złożony przez P. G. miał jedynie na celu odroczenie wydania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych.
Należy przychylić się należy do stanowiska organów obu instancji, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a więc również skarżącej, która zainicjowała postępowanie. Zasadnie zatem koszty rozdzielone zostały po połowie na współwłaścicieli każdej z nieruchomości stosownie do regulacji art. 152 k.c. Zgodnie z nią właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Nie ma racji skarżąca twierdząc, że z uwagi na przeniesienie sprawy na drogę postępowania sądowego decyzja administracyjna "uległa anulacji" i nie może stanowić podstawy ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przekazująca sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu); tak NSA w wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1563/20. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy jest decyzją ostateczną, wydaną w jednoinstancyjnym postępowaniu. Decyzja ta stanowi przesłankę dopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 264 k.p.a. podniesione w skardze.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.