Uzasadnienie
W dniu 2 marca 2020r. Wojewoda wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r. nr [...], orzekającą o utracie przez W. D., dalej skarżącą, statusu bezrobotnego od dnia 4 września 2018 roku.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 30 lipca 2018 r., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji złożyła m.in. oświadczenie o treści: "Świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia: oświadczam, że posiadam stałe zameldowanie pod adresem: os. B, G. Zobowiązuję się powiadomić tut. Urząd o zmianie zameldowania w terminie 7 dni od tej zmiany". Podany adres zameldowania skarżąca potwierdziła w karcie rejestracyjnej.
W dniu 3 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Pracy zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały od 4 września 2018 r., pod adresem: ul. T, N. W związku z uzyskanymi informacjami o zmianie miejsca zameldowania, Starosta orzekł o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnego od dnia 4 września 2018 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że brak zgłoszenia zmiany miejsca zameldowania wynikał z braku wiedzy o tym obowiązku i jego konsekwencjach. Pomimo tego, że skarżąca regularnie zgłaszała się na wizyty do urzędu pracy, to nigdy nie była pytana o zmianę adresu zameldowania. Zdaniem skarżącej, przesłanka zameldowania odnosi się jedynie do momentu rejestracji i nie może stanowić podstawy do utraty statusu bezrobotnego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji odniósł się na wstępie do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony i stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż nie mogła dokonać konkretnych czynności procesowych. Wręcz przeciwnie, przed wydaniem decyzji o utracie statusu bezrobotnego trzykrotnie była w urzędzie i składała wyjaśnienia w sprawie.
Następnie organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.), które stanowią, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy). Ilekroć w ustawie jest mowa o: bezrobotnym - oznacza to osobę (...), zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...) (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Z tak sformułowanego przepisu- zdaniem organu - wprost wynika, że dla uzyskania i kontynuowania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest, aby okoliczności określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, istniały w dacie rejestracji i trwały przez dalszy okres. Osobą bezrobotną jest bowiem osoba zarejestrowana w urzędzie "właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego". Zbyt dowolną interpretacją jest przyjęcie przez skarżącą, że za osobę bezrobotną należy uznać osobę, która w momencie rejestracji jest zameldowana na terenie działania urzędu pracy, a w terminie późniejszym nie musi mieć już meldunku na obszarze działania tego urzędu.
Meldując się w dniu 4 września 2018 r. na pobyt stały w N skarżąca utraciła zameldowanie stałe w G, co z kolei wpłynęło na zmianę właściwości urzędu pracy.
Odnosząc się do kwestii prawidłowego pouczenia o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego organ stwierdził, że w dniu rejestracji skarżącą pouczono o warunkach koniecznych do nabycia i posiadania statusu bezrobotnego, o okolicznościach powodujących utratę statusu bezrobotnego oraz utratę prawa do zasiłku (powyższa informacja znajduje się w załączniku do Karty Rejestracyjnej "Oświadczenie Bezrobotnego" oraz w "Informacji o prawach i obowiązkach bezrobotnego"). Własnoręcznym podpisem skarżąca potwierdziła, że została pouczona o warunkach zachowania statusu bezrobotnego oraz odbiór powyższych dokumentów. Dawało to możliwość ponownego zapoznania się z jego treścią, w dogodnym miejscu i czasie. Ponadto po dokonaniu rejestracji skarżąca została pouczona w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że w terminie 7 dni od zmiany miejsca zameldowania ma poinformować o tym fakcie Urząd Pracy.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła:
- 1. błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego,
- 2. oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez uwzględnienia treści wyjaśnień składanych przez skarżącą przed wydaniem decyzji organu I instancji,
- 3. nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji I instancji,
- 4. błędną wykładnię przepisów postępowania,
- 5. błędną wykładnię przepisów materialnego.
Wskazując na powyższe uchybienia organu, które w ocenie skarżącej miały istotny wpływ na wynik sprawy - skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i jej merytoryczne rozstrzygnięcie w kwestii pozbawienia jej statusu bezrobotnej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Przyznała, że w dniu 4 września 2018 r. doszło do zmiany adresu zameldowania, jednak nie została dostatecznie poinformowana o kwestiach formalnoprawnych związanych z jej sprawą. W szczególności skarżąca zarzuciła, że w pouczeniach brak jest informacji o konsekwencjach niezawiadomienia urzędu pracy o zmianie miejsca zamieszkania skutkującego zmianą właściwości urzędu pracy i utratą statusu bezrobotnej. Comiesięczne wizyty w urzędzie pracy w okresie półtora roku i rozmowa z urzędnikiem były ogólnikowe odnoszące się do ewentualnej zmiany jej sytuacji zawodowej, a nie zmiany jej miejsca zamieszkania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż w niej podniesiono.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325, dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie okoliczne faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia nie są sporne, sporna jest natomiast ocena prawna tego stanu.
Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 30 lipca 2018 r., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji złożyła m.in. oświadczenie, że posiada stałe zameldowanie pod adresem: os. B, G. Okolicznością bezsporną jest także, że od dnia 4 września 2018 r. skarżąca zameldowała się pod adresem: ul. T w N. W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje również, że zmiana miejsca zamieszkania skutkująca zmianą właściwości urzędu pracy powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej, jeżeli nie zostaną spełnione inne przesłanki związane z tą okolicznością.
Sporna natomiast jest data utraty statusu bezrobotnego. W ocenie skarżącej orzeczenie w tej kwestii nie może być z mocą wsteczną, natomiast w ocenie organu – utrata statusu bezrobotnego przez skarżącą nastąpiła w dacie zameldowania się w nowym miejscu poza właściwością dotychczasowego urzędu pracy.
W ocenie Sądu żadna ze stron nie ma racji.
Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2008.415) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pod pojęciem bezrobotnego należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i), j), l) lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Warunkiem posiadania statusu bezrobotnego jest nadto zachowanie wymogów wymienionych w lit. a-k przywołanego art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
Z brzmienia przywołanego wyżej unormowania jednoznacznie wynika, że zasadniczą przesłanką warunkującą legitymowanie się przymiotem bezrobotnego jest zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy, którego właściwość wyznacza miejsce stałego lub czasowego zameldowania danej osoby.
Choć w judykaturze pojawiły się głosy opowiadające się przeciwko pozbawianiu bezrobotnych ich statusu wyłącznie z tego powodu, że nie poinformowali oni o zmianie miejsca zameldowania (por. orzeczenia WSA w Krakowie o sygn. III SA/Kr 648/09 oraz WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 789/14 i II SA/Wa 769/14), to Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przychylił się do przeważającej linii orzeczniczej, w której zajęto przeciwne stanowisko (por. orzeczenie NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 107/17). "Nie wydaje się, aby można było – wbrew ustawowej definicji bezrobotnego – przyjmować elementu zameldowania li tyko jako czynności technicznej i istotnej tylko przy pierwszej rejestracji. Co prawda samo zameldowanie ma charakter czynności ewidencyjnej, lecz uzyskuje ona aspekt materialnej istotności, skoro jest elementem definicji bezrobotnego. Spojrzenie na ten akt jedynie poprzez pryzmat ewentualnego skutku w postaci uzyskania tego statusu nie może znaleźć aprobaty, gdyż jest czynnikiem wpływającym nań przez cały czas trwania tego statusu."
Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroków z dnia 2 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 1191/15 oraz 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12, miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym na zarówno status bezrobotnego, jak i istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Podobnie zresztą wcześniej wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 248/06 (wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r.).
Należy zatem przyznać rację organom obydwu instancji orzekającym w rozpatrywanej sprawie, które stwierdziły, że niewykonanie obowiązku polegającego na poinformowaniu o zmianie miejsca zamieszkania, rzutującej na właściwość urzędu pracy jest w świetle art. 33 ust. 4 pkt 4a ww. ustawy przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego.
Co do zasady, skarżąca nie kwestionuje zasadności rozstrzygnięcia organów o pozbawieniu jej statusu bezrobotnej, a jedynie datę utraty tego statusu.
Art. 73 ust. 2a cyt. ustawy stanowi, że w przypadku zmiany przez bezrobotnego miejsca zamieszkania skutkującej zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy bezrobotny jest obowiązany powiadomić o tym fakcie urząd pracy, w którym jest zarejestrowany oraz stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że "skutek utraty statusu bezrobotnego został zatem powiązany nie z chwilą zmiany miejsca zameldowania, lecz z upływem terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 2a. W myśl powyższych regulacji skutek utraty statusu bezrobotnego jest sankcją za niestawiennictwo w powiatowym urzędzie pracy w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Termin 14 dniowy jest terminem skierowanym do bezrobotnego i do momentu jego upływu bezrobotny zachowuje ten status (wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2500/18, z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1412/15).
W przedmiotowej sprawie organy orzekły o pozbawieniu skarżącej statusu bezrobotnego z dniem 4 września 2018 r., w którym to dniu doszło do zmiany miejsca zameldowania skarżącej. Skoro z powołanych powyżej przepisów wynika, że do utraty statusu bezrobotnego mogło dojść dopiero po upływie 14 dni od tego terminu, to organy wydały decyzje z naruszeniem norm prawnomaterialnych zawartych w art. 33 ust. 4 pkt 4a i art. 73 ust. 2a cyt. ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe określenie daty utraty tego statusu.
Wskazana okoliczność uzasadniała zatem uchylenie decyzji organów obu instancji jako naruszających przepisy prawa materialnego.
Niezależnie od powyższego, w toku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego doszło również, zdaniem Sądu, do naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 9 K.p.a.
Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Określa on również wyraźnie, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Tymczasem z akt niniejszej sprawy (k.14) wynika, że jakkolwiek skarżąca rejestrując się w Urzędzie Pracy została pouczona o obowiązku poinformowania o zmianie miejsca zameldowania, to jednak nie pouczono o skutkach zaniedbania tego obowiązku polegających na pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. W ocenie Sądu tak daleko idąca konsekwencja nie jest oczywista dla osoby po raz pierwszy rejestrującej się jako osoba bezrobotna. Świadczy o tym chociażby fakt, że w orzecznictwo sądów w tym zakresie nie jest jednolite.
Podpisane przez skarżącą zobowiązanie do poinformowania o zmianie miejsca zameldowania, choć zawierało pouczenie o ewentualnej odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, to nie wskazywało jednak wyraźnie rygoru w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego. Co więcej, w pouczeniu tym wyznaczono błędny, siedmiodniowy termin na poinformowanie urzędu pracy o ewentualnej zmianie miejsca zameldowania, podczas gdy bezrobotny jest zobowiązany do poinformowania o takiej zmianie w terminie 14 dni (art. 73 ust. 2a cyt. ustawy). Oznacza to, że organ zamieścił nie tylko "niekompletne" pouczenie w zakresie skutków naruszenia obowiązku poinformowania urzędu o zmianie miejsca zamieszkania, ale dodatkowo błędnie pouczył o terminie, w którym należy poinformować organ o tym zdarzeniu.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że organ I instancji nie dołożył należytej staranności zmierzającej do zapobieżenia powstaniu po stronie skarżącej szkody z powodu nieznajomości prawa, zaś szkoda ta niewątpliwie powstała albowiem skarżąca nie tylko utraciła status bezrobotnego, ale również wynikające z niego prawo do ubezpieczenia społecznego.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 9 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku wyraźnego pouczenia skarżącej o skutkach niedochowania obowiązku stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w terminie czternastu dni od daty przemeldowania, bez wątpienia uświadomił by skarżącej dolegliwość sankcji wynikającej z obowiązujących przepisów i jednocześnie umożliwiłby skarżącej podjęcie stosownych czynności zmierzających do zachowania statusu osoby bezrobotnej.
Nie bez znaczenia w sprawie jest również okoliczność, że skarżąca zarejestrowała się w urzędzie pracy po ponad 15 latach pobytu za granicą i obowiązujące w Polsce procedury mogły być dla niej zupełnie nieznane.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w treści niniejszego wyroku dotyczącą zarówno terminu pozbawienia statusu bezrobotnego, jak i zakresu ciążącego na organach obowiązku informowania stron, wynikającego z art. 9 K.p.a., a także wezmą pod uwagę, że strona nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ błędną informacją.
Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.