Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2020r. działając na podstawie art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych ora zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., odmówił H. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny-jej matką A. S. Organ l instancji ustalił, że A. S. ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, oznaczoną symbolem 05-R (upośledzenie narządu ruchu) 03-L (upośledzenia narządu mowy) powstałą w roku 1993 r., a orzeczoną na stałe od 16 kwietnia 2010 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie [...].
Wskazał, że wnioskodawczyni znajduje się na emeryturze. Świadczenie emerytalne zostało przyznane w 2007 r. Organ l instancji stwierdził, że wiek, w którym matka wnioskodawczyni została uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym, tj. 68 lat stanowi przesłankę negatywną do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego - co wynika wprost z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej zwaną ustawa). Nadto wskazano, iż wnioskodawczyni posiada przyznane prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy również wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
Od powyższej decyzji organu l instancji odwołanie złożyła H. S. podnosząc, że otrzymywana przez nią emerytura nie pozbawia jej możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania H. S. decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy, stwierdziło iż celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód, wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wnioskodawczyni ma przyznane prawo do emerytury od 2007 r., a jej matka A. S. ur. [...] 1925 r zgodnie z orzeczeniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Orzeczenie wydano na stałe. Podano także, że niepełnosprawność istnieje od 10.11.1993r.. Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 1 b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z czym wiek powstania niepełnosprawności A. S. powstał później niż w terminach przewidzianych w art. 17 ust. 1 b ustawy. Niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził iż art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem ten przepis nie wyłącza przyznania H. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak zdaniem Kolegium
Organ uznał, że świadczenie objęte wnioskiem nie może jednak zostać przyznane, gdyż H. S. otrzymuje świadczenie emerytalne od 2007 roku, które zostało przyznane w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Oznacza to, że nie zrezygnowała z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy skonstruowany jest w sposób jasny i niewymagający wykładni. Przepis ten wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie wniosła H. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, która ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od okresu życia kiedy zaistniała przesłanka znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego. Skarżąca podniosła, że organy błędnie uznały, że pobieranie przez nią emerytury uniemożliwia jej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo powołała orzecznictwo sądów administracyjnych podzielające jej stanowisko W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skarżąca - co jest w sprawie bezsporne - ma ustalone prawo do emerytury. W związku z tym organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy, o ile pozostaje się w tej przestrzeni jego znaczenia, którą wyznacza wyłącznie dyrektywa wykładni językowej.
Jednak jeżeli uwzględni się dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej można postawić tezę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości otrzymywanej emerytury.
W rozpoznawanej sprawie za celowe Sąd uznał odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Jak trafnie ujął tę kwestię WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygnaturze III SA/Kr 137/19 potrzeba takiego działania wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. W tym czasie była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższa od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 1100 zł). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Jednak w obecnych realiach odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., l OPS 8/09, M. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów.
W niniejszej sprawie organy jedynie wskazały, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12).
Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09,18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12).
Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd nie znalazł przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Pośrednim potwierdzeniem słuszności tego rozwiązania są dwa projekty ustaw o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw: rządowy z 13 marca 2015 r. (https://www.gov.pl/web/rodzina/bip-projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-swiadczeniach-rodzinnych-oraz-niektorych-innych-ustaw) i poselski z 4 listopada 2016 r. (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1100).
W obu tych projektach proponowano zmianę art. 17 polegającą na tym, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać miało w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą pobieranych świadczeń wymienionych obecnie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy., pomniejszonych o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.
W ocenie Sądu, kilkuletnia bezczynność ustawodawcy w procedowaniu tych projektów, pomimo powiększania się z upływem czasu różnic między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością najniższych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wymaga od Sądu podjęcia próby racjonalnego wytłumaczenia tego zaniechania. Zawsze bowiem w procesie stosowania prawa Sąd i organy winny przyjmować, że prawodawca działa racjonalnie i zgodnie z Konstytucją. Nie można w związku z tym zakładać złej woli prawodawcy, czyli w tym przypadku intencji niesprawiedliwego pokrzywdzenia pewnej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy otrzymują bardzo niskie świadczenia i przez to mają być całkowicie pozbawieni prawa do przysługującego im znacznie wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynym sensownym wytłumaczeniem zaniechania ustawodawcy, który jest racjonalny i działa z poszanowaniem Konstytucji a jednak nie zmienił treści art. 17 ustawy jest to, że przepis ten nie wymaga pilnej nowelizacji, albowiem możliwa jest taka jego interpretacja, która nie będzie naruszać konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust.1) i sprawiedliwości społecznej (art.
2) oraz realizować będzie obowiązki udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, winny dokonać w niniejszej sprawie Sąd i organy będąc na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązanymi do bezpośredniego stosowania jej przepisów. Oczywiście nie oznacza to oparcia rozstrzygnięcia Sądu czy też decyzji organu wprost o powołane wyżej przepisy Konstytucji, a jedynie dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, prowadzącej do wniosku, że przepis ten wyłącza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez nią emerytury.
Przyjęty przez Sąd w niniejszej sprawie sposób interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a. ustawy zaczyna dominować w orzecznictwie sądów administracyjnych - zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r. II SA/Rz 676/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. l OSK 757/19.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji (art. 135 P.p.s.a.).
Organ rozstrzygając sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Oczywiście chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).