Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 lutego 2023 r. znak: SKO.Soc/4116/577/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 z późn. zm., dalej: u.d.w.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Oświęcim z dnia 21 listopada 2022 r. znak: DW.5195.3461.65.2022 orzekającą o odmowie przyznania H. K. (dalej: skarżąca), dodatku węglowego.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., Wójt Gminy Oświęcim orzekł o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie i przesłanki ustawowe przyznania dodatku węglowego. W szczególności przywołano przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Organ wskazał również, że na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych, tj. Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, ustalił iż w deklaracji z dnia 14 czerwca 2022 r. złożonej przez właściciela budynku D. Ś. wskazano jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy/przepływowy/kominek gazowy jako źródło pierwsze zainstalowane i eksploatowane, dla którego podano funkcje c.w.u. i c.o. Natomiast jako drugie źródło wskazano kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe, które jest zainstalowane i eksploatowane jednak nie pełni żadnej funkcji.
W dniu 29 sierpnia 2022 r. złożono kolejną deklarację Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków dokonując korekty źródeł ciepła, wskazując jako pierwsze źródło ciepła kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy/przepływowy/kominek gazowy jako pierwsze zainstalowane i eksploatowane dla którego podano funkcje c.w.u. Jako drugie źródło ciepła wskazano kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe, które jest zainstalowane i eksploatowane, jednak nie pełni żadnej funkcji. W związku z powyższym organ przyjął, że źródłem ciepła w budynku jest kocioł gazowy, na który nie przysługuje dodatek węglowy.
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca podniosła, że deklaracje do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków składała właścicielka domu, która tam nie mieszka i błędnie wskazała źródło ciepła. Skarżąca wyjaśniła również, że dom ogrzewany jest piecem typu koza, a podgrzewacz gazowy typu Junkers służy jedynie podgrzewaniu wody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Na wstępie organ wyjaśnił, że w dniu 12 sierpnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, a z dniem 17 sierpnia 2022 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Powołana ustawa reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach.
Podkreślono, że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowego, organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek.
W chwili orzekania przez organ II instancji, w obrocie prawnym funkcjonowała już ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236 - dalej ustawa zmieniająca; która weszła w życie w dniu 4 listopada 2022 r.), a która wprowadziła znaczące zmiany m. in. w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Nowe przepisy przewidują w szczególności odejście od dotychczas obowiązującej zasady "jeden adres - jeden dodatek" oraz przewidują możliwość przyznania dodatków również w przypadku braku zgłoszenia źródła ogrzewania do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków.
Następnie organ wskazał, że art. 2 ust. 15g u.d.w. znajduje zastosowanie w stosunku do wnioskujących o przyznanie dodatku, którzy nie dokonali zgłoszenia głównego źródła ciepła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. W ocenie organu odwoławczego w tej grupie wnioskujących mieszczą się zarówno osoby, które złożyły deklarację do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków po 11 sierpnia 2022 r., jak i osoby, które takiej deklaracji nie złożyły w ogóle, czy też nie dokonały zgłoszenia głównego źródła ogrzewania - jeżeli w trakcie wywiadu środowiskowego zostanie potwierdzone, że lokal mieszkalny jest ogrzewany jednym ze źródeł ogrzewania spełniających kryteria ustawowe.
Odmienny pogląd stawiałby w gorszym położeniu osoby, które dokonały zgłoszenia do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (choć w późniejszym terminie niż 11.08.2022 r.), od tych osób, które nie złożyły jej wcale i za które obowiązku tego dokonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta z urzędu.
W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że D. Ś. w deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków wskazała jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy/przepływowy/kominek gazowy jako źródło pierwsze zainstalowane i eksploatowane, dla którego podano funkcje c.w.u. i c.o. Natomiast jako drugie źródło wskazano kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe, które jest zainstalowane i eksploatowane jednak nie pełni żadnej funkcji. W dniu 29 sierpnia 2022 r. złożono kolejną deklarację Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków dokonując korekty źródeł ciepła, wskazując jako pierwsze kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy/przepływowy/kominek gazowy jako pierwsze zainstalowane i eksploatowane dla którego podano funkcje c.w.u. Jako drugie źródło ciepła wskazano kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe, które jest zainstalowane i eksploatowane jednak nie pełni żadnej funkcji. Ponadto nie określono rodzaju paliwa stosowanego w piecu typu koza.
Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. znak: [...], organ I instancji zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego, zakreślając jednocześnie trzydniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Poinformował również skarżącą, że na dzień wysłania zawiadomienia nie została spełniona przesłanka zależna od strony, tj. eksploatacja kotła gazowego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżąca w zakreślonym przez organ terminie nie złożyła dodatkowych wyjaśnień.
W ocenie Kolegium, dla rozstrzygnięcia o uprawnieniu do dodatku węglowego decydujące znaczenie mają dane wynikające z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków odnośnie źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, a z nich wynika, że dom położony w B. przy ulicy T. nr [...] posiada ogrzewanie gazowe, które jest używane dla ogrzania wody, natomiast kocioł na paliwo stałe nie pełni żadnej funkcji. Kolegium wskazało również, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw składana jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za założenie fałszywego oświadczenia, co oznacza, że zawarte w niej informacje są zgodne z rzeczywistością i Kolegium nie może rozpatrywać jej w sposób rozszerzający. W konsekwencji powyższych rozważań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wyjaśniła, że w domu w B. zamieszkuje od wielu lat. Skarżąca zapisała dom siostrzeńcowi i jego żonie, i od tej pory wszelkie sprawy urzędowe załatwiają właściciele domu, o czym nie zawsze informują skarżącą. Żona siostrzeńca złożyła deklarację CEEB w Urzędzie Gminy w Oświęcimiu i jako głownie źródło dochodu podała - nieprawidłowo - ogrzewanie gazowe. Skarżąca wyjaśniła, że w domu nigdy nie było ogrzewania gazowego, a jedyny piec gazowy, który się w nim znajduje to piec typu JUNKERS, który służy jedynie do podgrzewania wody. Dom ogrzewany jest piecem typu "koza" i nie ma żadnego innego ogrzewania.
Skarżąca uważa, że w związku z zaistniałą sytuacją, o której w ogóle nie widziała, została pozbawiona dodatku węgłowego. Podniosła, że jest osobą samotną, utrzymuje się z niewielkiej renty rodzinnej (poniżej 2.000 zł) i nie ma środków finansowych na zakup opału.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego są przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, w tym art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W niniejszej sprawie organy przyjęły, że rozstrzygające znaczenie w kwestii przyznania dodatku węglowego ma nie tyle faktyczny sposób ogrzewania gospodarstwa domowego, ile dane co do tegoż sposobu ogrzewania ujawnione w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Takie założenie zdeterminowało też zakres postępowania dowodowego, bowiem zostało ono ograniczone do ustalenia stanu wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków. Ten stan, w świetle stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, nie wymagał weryfikacji za pomocą innych środków dowodowych, niezależnie twierdzeń strony czy też indywidulanych okoliczności sprawy. Sąd tego stanowiska nie podzielił.
Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych: "z literalnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. nie wynikają przyjęte przez organ wnioski, to jest powiązanie przywołanego przepisu z art. 15 u.d.w. w ten sposób, że dokonywana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta weryfikacja wniosku o dodatek węglowy, o której mowa w tym przepisie, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, musi i może być dokonywana przez organ jedynie poprzez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie mieszkanie było ogrzewane w inny sposób, niż to wykazano w ewidencji" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. III SA/Gd 822/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W tym kontekście Sąd zwraca uwagę na nowelizację ustawy o dodatku węglowym dokonaną mocą art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), polegającą na dodaniu po ust. 15 art. 2 u.d.w. przepisów ust. 15a-15e.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
W przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2023 r., sąd ten wskazał, że "z treści wskazanego przepisu wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty. (...) Kolejne wprowadzone nowelizacją przepisy – art. 2 ust. 15b-15e u.d.w. (...) potwierdzają, że stanowisko organu, iż w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. (...) Sytuacja, w której analiza wniosku o przyznanie dodatku węglowego już na wstępie wykazuje, że wnioskodawca wskazuje w nim inne źródło ogrzewania niż widniejące w centralnej ewidencji emisyjności budynków powinna być uznana za wystąpienie w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów ustawy o dodatku węglowym, w której m.in. poprzez regulację zawartą w art. 2 ust. 15a i 15e podkreślono konieczność ich wyjaśnienia".
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że art. 2 ust. 15g u.d.w. znajduje zastosowanie w stosunku do wnioskujących o przyznanie dodatku, którzy nie dokonali zgłoszenia głównego źródła ciepła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. W ocenie organu odwoławczego w tej grupie wnioskujących mieszczą się zarówno osoby, które złożyły deklarację do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków po 11 sierpnia 2022 r., jak i osoby, które takiej deklaracji nie złożyły w ogóle, czy też nie dokonały zgłoszenia głównego źródła ogrzewania - jeżeli w trakcie wywiadu środowiskowego zostanie potwierdzone, że lokal mieszkalny jest ogrzewany jednym ze źródeł ogrzewania spełniających kryteria ustawowe. Odmienny pogląd stawiałby w gorszym położeniu osoby, które dokonały zgłoszenia do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (choć w późniejszym terminie niż 11.08.2022 r.), od tych osób, które nie złożyły jej wcale i za które obowiązku tego dokonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta z urzędu.
Organ niezasadnie natomiast przyjął, że z korekty zgłoszenia do CEEB, że "dom położony w B. przy ulicy T. nr [...] posiada ogrzewanie gazowe", podczas gdy w korekcie tej nie wskazano żadnego źródła ogrzewania budynku, a jedynie źródło ogrzewania wody.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. IV SA/Wr 91/23 (opubl. w CBOSA) "w świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., jak również osobie, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z zapisem art. 2 ust. 15g tej u.d.w. (...) Dodatek węglowy tym bardziej może zostać przyznany osobie, która zgłosiła ww. źródło ogrzewania do ewidencji w trybie korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet w sytuacji, gdy dokonała tego po dniu 11 sierpnia 2022 r.".
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organy powinny dokonać weryfikacji twierdzeń skarżącej co do faktycznego sposobu ogrzewania budynku za pomocą dostępnych środków dowodowych, nie poprzestając na danych wynikających z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w której w wyniku korekty nie wskazano żadnego źródła ogrzewania budynku, a tylko źródło ogrzania wody. Tymczasem bez takiej weryfikacji, zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie prawidłowego ustalenia źródła ogrzewania budynku.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.