Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r., nr [...] orzekające o: 1/ ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wys. 2.500 zł dla nieruchomości położonych w obrębie S Gmina S oznaczonych w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] z częścią działki nr [...], 2/ zobowiązaniu do uiszczenia ww. kosztów postępowania rozgraniczeniowego L. K. w wysokości 1.250 zł oraz P. D. (dalej: "skarżący") w wysokości 1.250 zł, 3/ ustaleniu terminu i sposobu zapłaty.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wójt Gminy S wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję orzekającą o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dla nieruchomości położonych w obrębie S Gmina S oznaczonych w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] będącej własnością L. K. z nieruchomością sąsiednią stanowiąca działkę nr [...] będącą własnością skarżącego. Jednocześnie mocą tej decyzji organ I instancji orzekł o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy.
Koszty wykonania czynności technicznych oraz operatów z rozgraniczenia wyniosły 2.500,00 zł, a faktura została zapłacona przez Urząd Gminy S. Organ stwierdził, że ustalenie kosztów postępowania i obciążenie nimi stron jest zgodne z zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
W związku z powyższym organ pierwszej w wydał w dniu [...] 2017 r. postanowienie, w którym orzekł jak na wstępie.
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli skarżący oraz L. K. L. K. w swoim zażaleniu podniósł, że powinien ponosić organ.
Natomiast skarżący w swoim zażaleniu podniósł, że postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zaakceptowane przez J. K. Skarżący zaznaczył, że postępowanie to nie zostało przez niego zainicjowane, nie zostało również zakończone, gdyż postępowanie rozgraniczeniowe zostało umorzone decyzją Organu I instancji z dnia [...] 2015 r. i sprawa skierowana została do Sądu. Wobec tego jego zdaniem obciążenie go połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest niesłuszne.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2018 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Ustalenie dla stron obciążających je kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257).
Dalej podał, że niezależnie od tego, czy postępowanie zakończyło się decyzją merytoryczną, czy też decyzją o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, to ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i jednocześnie orzeczenie o osobach zobowiązanych do ich uiszczenia w obu przypadkach odbywa się w formie postanowienia wydawanego przez organ I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości znajduje zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia tych nieruchomości. Tak samo zastosowanie znajduje cyt. na wstępie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Podkreślono przy tym, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Już sam fakt braku rozgraniczenia nieruchomości lub zaistnienia innej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego prowadzi do konstatacji, że w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które nie są prawidłowo rozgraniczone, jest dokonanie rozgraniczenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] była przedmiotem rozgraniczenia na tej samej długości, a zatem w tym samym niejako zakresie istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Dalej powołując się na treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017.2101) stwierdził, że uzasadnione jest przyjęcie, że rozłożenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez organ I instancji po połowie należy uznać za prawidłowe. Dodał, że w sytuacji, gdy na drodze administracyjnej nie zostanie ustalona granica i sprawa z urzędu zostanie przekazana sądowi, to nie można twierdzić, że postępowanie było bezowocne, gdyż w tym postępowaniu został przygotowany wstępny materiał dowodowy dla sądu.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił obciążenie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego jako tej strony postępowania, która nie występowała z wnioskiem o rozgraniczenie i nie kwestionowała przebiegu granicy. W ocenie skarżącego, stanowisko Kolegium co do obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli działek uczestniczących w postępowaniu, nie jest trafne w realiach przedmiotowej sprawy. Skarżący podnosi, że złożenie wniosku o rozgraniczenie przez J. K. miało być ostatecznym i skutecznym argumentem w celu wstrzymania budowy domu mieszkalnego na działce nr [...], której właścicielem jest skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2018 r. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego.
Wskazać należy, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 K.p.a. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami.
Przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.). W uchwale tej wyjaśniono, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.
W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Dlatego też za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącego, że skoro nie był strona inicjującą postepowanie rozgraniczeniowe to tym samym nie powinien ponosić jego kosztów.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, z dnia 25 stycznia 2018 r., I OSK 1744/17, z dnia 13 września 2017 r., I OSK 2888/15, z dnia 20 kwietnia 2016 r., I OSK 1833/14.
CBOSA). Ponadto zgodnie art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09).
Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, CBOSA).
Z tych względów w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy stwierdzić, że przyjęta przez organ II instancji zasada obciążenia kosztami postępowania rozgraniczającego obu stron tego postępowania po połowie, nie narusza przepisów prawa. Należy dodać, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego była bezsporna. W konsekwencji przedstawione w skardze zarzuty nieuzasadnionego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu nie są bowiem istotne dla oceny zaskarżonego postanowienia motywy, jakimi kierowała się strona składająca wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.
Wskazać również trzeba, iż fakt, że w ocenie skarżącego nie było potrzeby ustalania przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości, nie oznacza, że postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało przeprowadzone w jej obiektywnie pojmowanym interesie prawnym.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.