Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., znak SKO-NP/4115-299/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2000), art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 3-5, art. 24 ust. 1-4, art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 20 maja 2022 r., znak [...], odmawiającej przyznania E. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. K. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 20 maja 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, art. 20 ust. 3 i art. 48 ust. 3 u.ś.r., rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., Wójt Gminy C. odmówił przyznania E. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. K. z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 31 marca 2020 r. wynika, że niepełnosprawność u matki wnioskodawczyni powstała w wieku 92 lat ("data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: istniała w dniu 01.01.2020 r.").
Działając na skutek odwołania E. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 grudnia 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. orzeczona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie pozwala na oparcie decyzji odmownej na tym przepisie. Jednakże niezależnie od powyższego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, bo jak wynika z pisma Kierownika GOPS w M. z dnia 2 sierpnia 2022 r. osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wobec osoby wymagającej opieki, są – poza wnioskodawczynią – druga córka (T. R.) i syn (P. K.). Sytuacja syna jest dobra – podczas wywiadu środowiskowego zadeklarował chęć sprawowania opieki nad matką, ale nie zobowiązał się do pomocy finansowej na rzecz matki.
Z kolei druga córka złożyła w dniu 4 listopada 2022 r. pisemne oświadczenie, że nie wyraża zgody na udostępnienie swoich danych na temat jej sytuacji materialnej i rodzinnej, a tym samym nie wykazała, że nie jest w stanie pokryć w całości lub w części kosztów związanych z zapewnieniem opieki swojej matce. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że sprawowanie opieki przez wnioskodawczynię nie musi wiązać się z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt zamieszkiwania drugiej córki i syna poza miejscem zamieszkania ich matki wcale nie zwalnia ich z obowiązku opieki nad nią. Opieka ta może polegać na uzgodnionych przez nich okresach, w których mogliby dojeżdżać do matki i naprzemiennie sprawować nad nią opiekę. Ani druga córka, ani syn, nie wykazali, że ze względu na wysokość osiąganego dochodu nie są w stanie pokrywać (samodzielnie lub przy współudziale z innymi osobami z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji matki) kosztów związanych z zapewnieniem opieki.
Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego) E. P. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Skarżąca wniosła o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, (ii) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że odległość z miejsca zamieszkania rodzeństwa (C.) do miejsca zamieszkania skarżącej, gdzie mieszka z matką (S.), to ok. 420 km. Matka skarżącej zamieszkała u niej ponad 12 lat temu i to mimo to, że wówczas opiekowała się ciężko chorą córką z ciężką i śmiertelną wadą genetyczną (Zespół Edwardsa, trisomia 18). Miało to związek z tym, że rodzeństwo skarżącej zaczęło się zmagać z problemami zdrowotnymi i chorobami przewlekłymi, a matka skarżącej chciała z nią zamieszkać. Brat ma 75 lat, a siostra 72 lata i sami nierzadko potrzebowali pomocy swoich dzieci w różnych sytuacjach. Rodzeństwo utrzymuje się z emerytury, więc skarżąca nie mogłaby obarczać ich opieką nad niepełnosprawną, niewidomą i ciężko chorą 95-letnią matką, która potrzebuje opieki przez całą dobę w każdej sytuacji życiowej. Po śmierci córki dla skarżącej było oczywiste, że nie pójdzie do pracy, lecz nadal będzie opiekowała się swoją matką. Na koniec skarżąca podkreśliła, że podstawowym wymogiem wynikającym z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest sprawowanie stałej i ciągłej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
- 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedyną przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego co do tego, że w świetle zebranego materiału dowodowego można stwierdzić negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, polegającą na tym, że G. K. ma – poza skarżącą – drugą córkę T. R. oraz syna P. K. Ustalenia tym zakresie, zdaniem Sądu, zostały poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w tym kontekście jako nie do końca trafna jawi się także przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy.
Co do zasady rację ma organ odwoławczy, gdy przyjmuje, że istnienie innych osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji względem osoby wymagającej opieki powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej jednak okoliczność ta nie w każdym przypadku musi samoistnie przesądzać o rozstrzygnięciu negatywnym. Podlega ona ocenie przez prymat ogółu okoliczności danej sprawy; ściśle biorąc, jest nie tyle autonomiczną przesłanką negatywną, ile elementem, który wpływa ocenę związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia wnioskodawcy a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Istotne jest przy tym to, czy inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki obiektywnie mogą w tej opiece współuczestniczyć przez osobiste starania lub przez pokrywanie jej kosztów.
Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby T. R. lub P. K. (rodzeństwo skarżącej) mieli obiektywną, rzeczywistą możność współuczestniczenia w opiece nad matką G. K. – aby mieli możliwość efektywnego wsparcia skarżącej w tym zakresie. Wedle twierdzeń skarżącej, którym zebrany materiał dowodowy nie przeczy, T. R. i P. K. utrzymują się z emerytur, są również osobami schorowanymi (potrzebują pomocy swoich dzieci), w podeszłym wieku (P. K. ma 75 lat, a T. R. – 72 lata). P. K., wykluczając możliwość wsparcia finansowego, zadeklarował wprawdzie chęć sprawowania opieki nad matką – ale deklarację tę trzeba oceniać przez pryzmat obiektywnych uwarunkowań, w tym wieku P. K. oraz odległości, która dzieli jego miejsce zamieszkania od miejsca zamieszkania skarżącej wraz z matką (ok. 420 km).
Biorąc pod uwagę tę uwarunkowania, zdaniem Sądu, trzeba liczyć się z tym, że skarżąca nie uzyska realnego wsparcia w opiece nad matką i że wszystkie obowiązki w tym zakresie de facto spoczywają na niej.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ rozważy – w oparciu o zebrany dotychczas względnie, jeżeli uzna to za potrzebne, uzupełniony materiał dowodowy – kwestię spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, przyjmując w szczególności, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.