Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lutego 2005 r [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] 2004r znak [...], którą orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów gminy Miasta [...], zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r znak [...]
W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 § 1 pkt kpa oraz art. 7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz.1086 z późn. zm.) i Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4.06. 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U.Nr 19, poz. 97 z późn.zm.).
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Powołując się na stosowne porozumienie stanowiące umocowanie do wydania decyzji, decyzją z dnia [...] 1996 r znak [...] Burmistrz Miasta, ustalił gleboznawczą klasyfikację gruntów gminy Miasta [...] przedstawioną na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji sporządzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne.Przedmiotowym opracowaniem objęty był m.in.obręb Nr 31 miasta [...]
Z. K. pismem z dnia [...] 2003 r skierowanym do Urzędu Miasta [...] wystąpiła o dokonanie aktualizacji klasyfikacji gruntów w zakresie działki ewid. [...] w obrębie 31, podnosząc, iż część działki oznaczona na mapie,,dr – droga " faktycznie na gruncie nie ma charakteru drogi. Starosta pismami z dnia [...].2003 r, [...].2004 r, [...].2004 r informował Z. K., że aktualizacja klasyfikacji gruntów była przeprowadzona w latach 1994-1996 i zakończona decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r w związku z czym zmiana klasyfikacji nie następuje z urzędu, lecz na wniosek zainteresowanych i na ich koszt.
Pismem z dnia [...] 2004r skierowanym do Wojewody, Z. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z [...]. 1996 r, na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa. Wniosek ten postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazano Staroście Powiatu jako organowi właściwemu.
Decyzją z dnia [...] 2004 r Starosta Powiatu na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r znak.[...].Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że już z pierwszego pisma Z. K. z dnia [...] 2003 r zawierającego żądanie zmiany klasyfikacji gruntów wynika, że nie został zachowany przewidziany art. 148 § 1 kpa termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania.
Wskazano, że decyzja Burmistrza Miasta ustalająca (zatwierdzająca) klasyfikację gruntów Miasta, zgodnie z przepisami była ogłoszona przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w okresie od dnia [...] do [...] listopada 1996 r, a Komunikat o tym nadto podany był w Radiu i Tygodniku
W odwołaniu od tej decyzji Z. K. podnosiła, że nie przytoczono treści pism, więc nie sposób uznać za udowodnione, że uchybiła termin z art. 148 § 1 kpa. Podnosiła, że o uznaniu części działki [...] w obrębie 31 za użytek drogowy dowiedziała się pierwszy raz w decyzji o wymiarze podatku od gruntu i nieruchomości w 2002 r Podnosiła, że w otrzymanych zawiadomieniach w toku opracowywania nowej ewidencji gruntów, brak było wzmianki o charakterze użytku, na części działki [...].Podnosiła, że albo została wprowadzona w błąd, albo ustalenie charakteru użytku było przedmiotem osobnego postępowania, o którym nie była zawiadomiona, i w których nie brała udziału.
Rozpatrując odwołanie, Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii przytoczył treść pisma Z. K. do Urzędu Miasta, z dnia [...].2003 r,w którym odnosiła się do dokonanej w latach 95-96 aktualizacji klasyfikacji gruntu obrębu Nr 31, w której ustalono na części działki [...] użytek drogowy, na dowód, że co najmniej w tej dacie skarżąca wiedziała o decyzji Burmistrza z [...]. 1996 r ustalającej aktualizację klasyfikacji gruntów.
Z tych względów odmowę wznowienia postępowania, którego Z. K. domagała się we wniosku z [...].2004 r uznał organ odwoławczy za uzasadnioną.
Odnosząc się, do zarzutu odwołania, że z decyzji z [...].1996 r nie wynika wprost zmiana użytków w zakresie działki [...] wskazano, iż decyzją tą zatwierdzono gleboznawczą klasyfikacje gruntów dla całej Gminy M., i wywieszono ja na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w dniach [...].-[...].1996 r. Podkreślono, że integralną częścią decyzji są mapy klasyfikacji stanowiące jej załącznik. Wyniki klasyfikacji (mapa, protokół) były wyłożone do wglądu zainteresowanych stron w różnych terminach,a dla obrębu 31 w dniach [...]-[...]. 1995 r w Urzędzie Miasta.Wskazano, że do wyłożonej klasyfikacji wniesiono 7 zastrzeżeń, do których odniesiono się w decyzji Burmistrza z [...]. 1996 r, zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 z późn.zm.).
Wskazując na przepis art. 49 kpa, podkreślił organ, że zgodnie z tym przepisem o treści decyzji strony mogą być zawiadomione m.in. przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, a w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Nawiązując do zarzutu odwołania wskazano, że w listopadzie 1995 r w urzędzie M, wyłożony był do wglądu zainteresowanych zmodernizowany operat ewidencji gruntów dla obr. 31 Zakopane,zaś aktualizacja klasyfikacji gruntów objęta była odrębnym postępowaniem, w którym wyniki klasyfikacji wyłożono do wglądu zainteresowanych w dniach [...].-[...].1995 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z.K..Zaskarżonej decyzji zarzuciła skarżąca następujące uchybienia:
- - pojawienie się w korespondencji dwóch decyzji z tej samej daty [...].1996 r o różnych numerach [...] i [...],
- - wniosek o wznowienie postępowania był ostanią możliwością wzruszenia decyzji, co do której od początku składała zastrzeżenia, a propozycji obarczenia kosztami nie przyjmuje. Skarżąca podniosła, że dopiero od 2001 r sprawa zaczęła być wyjaśniana na piśmie, ale w ten sposób zamknięto skarżącej drogę do wzruszenia decyzji.
Skarżąca podnosiła, ze nie jest jej zamiarem uchylenie " ewidencji gruntów" dla całego miasta, ale chce wprowadzenia zmian ustaleń co do jej działki, której część od dawna nie jest użytkowana jako droga.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.
Podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko wskazano, że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, rozpoczął się wcześniej niż miesiąc przed dniem [...].2004 r. Organ powołał się na pisma m.in. z [...].2004 r i [...].2004 r, kierowane do skarżącej, z których wynikało, ze decyzja ustalająca klasyfikację gruntów wydana została [...]. 1996 r, oraz doręczona w trybie ogłoszenia.
Wyjaśniono także, ze w piśmie z dnia [...] 2004 r istotnie organ omyłkowo podał oznaczenie decyzji z dnia [...]. 1996 r zatwierdzającej klasyfikację jako[...], a nie [...], ale z uwagi na korespondencję przed i po tym piśmie należało to uznać za oczywistą pomyłkę w piśmie, a nie w decyzji, a zatem nie podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 kpa.
Po złożeniu skargi Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...].2005 r znak [...], na podstawie art.113 § 1 i 3 kpa, sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] 2004 r znak: [...], w którym w miejsce mylnie wpisanego oznaczenia decyzji Burmistrza Miasta z [...]. 1996 r jako Nr [...] winno być wpisane prawidłowe [...]
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik strony skarżącej powołując się na przedłożony odpis pisma Starosty z dnia [...].2004 Nr [...], a otrzymanego przez skarżącą w dniu [...] 2004 r, twierdził, że wtedy skarżąca dowiedziała się o zmienionym w klasyfikacji gruntów użytku drogowym na działce [...] w Obr. 31.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z art.3 §1 ustawy z dnia 10 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, ze jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną.
Przedmiotem sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, była oparta m.in. na przepisie art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów m.in. w obrębie 31 Miasta
Podniesione w skardze zarzuty, wymagają przybliżenia istoty postępowania o wznowienie.
Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie, którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art.149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji.
Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć t.j. wznowienie postępowania na podstawie art.149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art.149 § 3 kpa właściwe są dla etapu (fazy) pierwszego,w którym organ właściwy (tj. zgodnie z art. 150 § 1 kpa - zastrzeżeniem § 2 i 3 - w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia.Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art.149 § 1 kpa postanowienia o wznowienie postępowania wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, a więc odmawia badania merytorycznego czy zaszła przewidziana kpa podstawa wznowienia, oraz odmawia postępowania co do istoty sprawy.
Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania, następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (oraz w art. 145 a - co sprawy nie dotyczy), następuje tylko na żądanie strony.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 kpa przedmiotem wznowienia może być tylko postępowanie zakończone decyzją ostateczną, a więc taką, od której w myśl art. 16 § 1 nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Badanie zatem czy istnieją podmiotowe i przedmiotowe przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa obejmuje ustalenie, czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, czy żądanie wznowienia oparte jest na wyczerpująco wymienionych w ustawie (w art. 145 § 1 lub 145 a kpa) podstawach wznowienia, oraz w przypadku złożonego wniosku przez stronę o wznowienie postępowania, czy został złożony z zachowaniem terminów określonych art. 148 § 1 i 2 kpa oraz art. 145 a § 2 kpa.
Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania oparty był właśnie na tej podstawie, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza M. z dnia [...] 1996r.Skarżąca wskazała zatem podstawę wznowienia określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Decyzja z dnia [...] 1996 r o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wydana została pod rządem obowiązującej od 1 lipca 1989 r ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r Nr 240, poz. 2027). W myśl art. 22 ust.1 tej ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów, początkowo prowadziły terenowe organy administracji rządowej stopnia podstawowego (od 1990 kierownicy urzędów rejonowych) a od 1 stycznia 1999 r jej prowadzenie należy do starostów.Organy te w drodze stosownych porozumień mogły powierzać organom gmin prowadzenie ewidencji gruntów i gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Zgodnie natomiast z art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w mocy pozostaje dotychczas Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz.97 z późn.zm.), w zakresie w jakim nie jest sprzeczne z ustawą. Oznacza to, że wydane w trybie § 8 ust.3 na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów orzeczenie ustalające klasyfikację gruntów ma charakter decyzji w rozumieniu art.104 kpa.Zgodnie z § 9 tego Rozporządzenia w zw. z art. 269 kpa ostateczna decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów, stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji gruntów do ewidencji gruntów i budynków.
Stosownie do przepisu § 8 ust.1 Rozporządzenia decyzję o ustaleniu klasyfikacji gruntów ogłasza się przez wywieszenie w lokalu urzędu gminy. Trafnie wskazał zatem organ odwoławczy na przepis art. 49 kpa, w myśl którego strony mogą być zawiadamiane o decyzjach także przez obwieszczenie jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Wówczas zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia.Ustalenia te były niezbędne, dla stwierdzenia, że złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] 1996 r mającą charakter decyzji ostatecznej.
Brak tego przymiotu ostateczności decyzji wyłączał by dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania.
Inną przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), na wniosek z przyczyny określonej art.145 § 1 pkt 4 kpa, jest wniesienie podania o wznowienie w przewidzianym art.148 § 1 w zw. z § 2kpa terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnione już zostało, iż powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w jakikolwiek sposób i z jakiegokolwiek źródła (port. np. wyroki NSA z dnia 2000 01.06 l SA 855/99, Lex Nr 54136, czy NSA z dnia 2006.03.10. II OSK 622/05 - Wokanda 2006/7-8/72).
Z tych względów, dla oceny czy skarżąca zachowała przewidziany art.148 § 1 termin 1 miesiąca biegnący zgodnie z § 2, od dowiedzenia się o decyzji, nie ma doniosłości prawnej okoliczność, że Starosta przy piśmie z dnia [...] 2004 r przesłał skarżącej kserokopię decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 1996 r [...] wraz załącznikiem graficznym, i że pismo to skarżąca odebrała w dniu [...]. 2004 r, a podanie o wznowienie wniosła [...].2004 r.
Zgodne bowiem z materiałem dowodowym jest ustalenie, organów, że skarżąca już znacznie wcześniej wiedziała, że została wydana decyzja z dnia [...]. 1996 r ustalająca klasyfikację gruntów, i ze w ramach klasyfikacji gruntów, część działki skarżącej Nr [...] w obrębie 31, zaliczono do użytku drogowego (dr).
W szczególności ustalenia organów, że od co najmniej [...] 2003 r, tj. od daty sporządzania pisma do Urzędu Miasta, skarżąca wiedziała o dokonanej w latach 1995 - 1996 aktualizacji klasyfikacji gruntu dla obrębu 31, w tym dla części działki ewid. [...], oznaczonej jako użytek drogowy znajduje pokrycie w treści tego pisma, w którym zresztą skarżąca klasyfikacje gruntu jako użytku drogowego, myli z nadaniem takiemu użytkowi charakteru drogi publicznej, czy służącej innym podmiotom niż właścicielowi.
Znajduje także potwierdzenie w treści pisma Starosty do skarżącej z dnia [...]. 2004 r wraz z kserokopią jego doręczenia w dniu [...] 2004 r (k.14 akt adm.), ustalenie, że co najmniej od [...] 2004 r znała także skarżąca datę i oznaczenie decyzji z dnia [...] 1996 r, którą ustalono klasyfikację gruntów.
Nie narusza zatem prawa, a w szczególności zasady zbierania oceny materiału dowodowego ustalenie organów, że skarżąca podanie o wznowienie postępowania złożyła w dniu [...] 2004, a o treści decyzji wiedziała co najmniej od [...] 2003 r, zaś od [...] 2004 r znana jej była data i oznaczenie decyzji, wydanej w sprawie, w której wnosiła o wznowienie postępowania.
Prawidłowe jest stanowisko organów, że wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa złożono po upływie 1 miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji, zatem po upływie terminu przewidzianego art. 148 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.
W takiej sytuacji wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania znajduje oparcie w przepisie art.149 § 3 kpa. Stanowisko organów znajduje też oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 2005 05.24 VII SA/Wa 1086/04 Lex Nr 168036, z dnia 2005 02 11 VII SA/wa 291 /04 Lex Nr 165013, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1999 09.30 IV SA 1532/97 Lex Nr 47775), które Wojewódzki Sad Administracyjny w obecnym składzie w zupełności podziela.
Z tych względów skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)