Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] Rada Miejska w W z dnia 14 lutego 2020 r. w sprawie przekazania do prowadzenia Przedszkola Publicznego w Ł w drodze umowy Stowarzyszeniu Przyjaciół Szkół Katolickich w C postanowiła z dniem 1 września 2020 r. przekazać prowadzenie przedszkola wymienionemu w uchwale stowarzyszeniu. Przekazanie miało nastąpić po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w K, przy czym tryb i szczegółowe warunki przekazania określać miała umowa zawarta pomiędzy gminą W, a stowarzyszeniem. Burmistrz W wystąpił więc do Kuratorium Oświaty z wnioskiem o pozytywną opinię, dołączając do wniosku uchwałę Rady Miejskiej w W. Kurator Oświaty wyraził 2 marca 2020 r. negatywną opinię w przedmiocie zamiaru przekazania przedszkola. Organ podniósł w uzasadnieniu, że do projektu uchwały nie dołączono projektu umowy, o której mowa w art. 9 ust. 3 pkt 2-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 910). Nie wskazano również jaka będzie jej treść w zakresie: trybu przejęcia przedszkola, warunków korzystania z mienia przejętego przedszkola, trybu kontroli przestrzegania warunków umowy, a także warunków i trybu rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.
W opinii wskazano, że czynnik ekonomiczny nie może być jedynym powodem przekazania prowadzenia przedszkola publicznego stowarzyszeniu.
Zdaniem Kuratora ze względu na braki informacyjne dotyczące warunków umowy nie było możliwe jednoznaczne określenie, na ile warunki przejęcia przedszkola byłyby zgodne z przepisami prawa oświatowego, a także czy zapewniałyby dzieciom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Brak projektu umowy nie pozwalał, w ocenie Kuratora, na zweryfikowanie warunków i trybu przejęcia przedszkola, kontroli przestrzegania warunków umowy i jej rozwiązania.
W opinii wskazano także, że przedszkole byłoby jedyną strukturą prowadzoną przez Gminę W na terenie miejscowości Ł, a obowiązkowa specyfika zadań własnych gminy (prowadzenia przedszkoli), powodowała, że gmina nie mogła zrezygnować z wypełniania tego zadania. Podkreślono również, że obowiązek gminy w zakresie organizacji wychowania przedszkolnego sprowadzał się nie tylko do zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc w przedszkolach i szkołach, ale także do uwzględnienia prawa rodziców do swobodnego wyboru przedszkola lub oddziału przedszkolnego zlokalizowanego w szkole.
W dalszej części opinii, organ argumentował, że przekazanie przedszkola stowarzyszeniu budziło sprzeciw rodziców, którzy w piśmie skierowanym do Kuratora wyrażali obawy, że jeżeli stowarzyszenie przejmie przedszkole, to po kilku latach z powodu małej ilości dzieci zrezygnuje z jego prowadzenia, a oni zmuszeni będą dowozić dzieci do sąsiednich miejscowości. Kurator podkreślił też, że rodzice nie otrzymali rzetelnej informacji na temat przyszłości przedszkola.
W ocenie Kuratora działania Gminy w zakresie oświaty winny cechować się przewidywalnością i stabilnością tak, aby minimalizować napięcia w społeczności lokalnej, a Gmina powinna była dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić dzieciom, zamieszkałym na terenie gminy, możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina W zarzuciła opinii Kuratora Oświaty naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez uznanie, że jednostka samorządu terytorialnego obowiązana jest do uchwały organu stanowiącego tej jednostki o przekazaniu prowadzenia tej szkoły (zgodnie z art. 9 ust. 4 – odpowiednio przedszkola), w drodze umowy, dołączyć projekt umowy, o której mowa w art. 9 ust. 3 pkt 2-5 ustawy Prawo oświatowe, albo wskazać w uchwale jaka będzie treść tej umowy, podczas gdy przepis takiego wymogu nie zawierał, i w konsekwencji wydanie negatywnej opinii, pomimo że uchwała została podjęta z zachowaniem trybu przewidzianego w tym przepisie.
Gmina zarzuciła również naruszenie art. 9 ust. 1, art. 51 Prawa oświatowego w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) poprzez lakoniczne, ogólnikowe i noszące cechy dowolności wydanie opinii i w konsekwencji przyjęcie, że nie jest uzasadnione planowane przekazanie przedszkola.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Kuratorowi Oświaty.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała m.in. że nie ma podstaw do uznania, że jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana dołączyć do uchwały projekt umowy, o której mowa w art. 9 ust. 3 pkt 2-5 ustawy Prawo oświatowe, albo wskazać w uchwale jaka będzie treść tej umowy, bo gdyby taki był zamysł ustawodawcy to taki obowiązek zapisałby wprost w treści art. 9 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Strona powołała się na ugruntowaną linią orzeczniczą Najwyższego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą obowiązku nałożonego na jednostkę nie można domniemywać. Skarżąca gmina podkreśliła, że zawarcie umowy jest ostatnim etapem procedury przekazania prowadzenia publicznego przedszkola i następuje dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora, a podjęcie samej uchwały wcale nie przesądza jeszcze o przekazaniu przedszkola, i ostateczna decyzja należy wyłącznie do stron umowy.
Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się, iż treść art. 9 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wskazuje, że przez określenie bezwzględnie obowiązujących elementów umowy ustawodawca zmierzał do zabezpieczenia interesów użytkowników zakładu administracyjnego, bowiem zawarcie umowy, która nie zawierałaby któregokolwiek z elementów wskazanych w wymienionym przepisie powodowałoby, że byłaby to czynność prawna sprzeczna z ustawą i jako obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W ocenie strony przepisy prawa nie określają kryteriów opiniowania zamiaru przekazania, czy likwidacji szkół i przedszkoli, ale opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, które nie może mieć charakteru dowolnego i powinna być oparta wyłącznie na rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim celowości rozwiązania. Tymczasem Kurator Oświaty nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w tej sprawie i wydał rozstrzygnięcie noszące cechy dowolności.
Strona nie podzieliła obaw i sprzeciwu rodziców, przypominając że przed podjęciem uchwały odbyło się m.in. spotkanie z inicjatywy Rady Rodziców Przedszkola Publicznego w Ł, na którym był obecny m.in. Burmistrz W, i dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej Stowarzyszenia Przyjaciół Szkół Katolickich w Ł, który szczegółowo przedstawił ofertę funkcjonowania przedszkola i zaprosił wszystkich rodziców na spotkanie z Prezesem tego stowarzyszenia.
Ponadto strona podniosła, że w przypadku gdyby doszło do zaprzestania prowadzenia przedszkola przez stowarzyszenie, organem ją prowadzącym znowu byłaby Gmina W. Strona podkreśliła też m.in. zasługi stowarzyszenia w zakresie prowadzenia placówek oświatowych, w tym na terenie Gminy W szkół podstawowych w M oraz w Ł, oddziału przedszkolnego przy Publicznej Szkole Podstawowej w Ł, wskazało na motywację przekazania Przedszkola m.in. względami ekonomicznymi i zmniejszeniem kosztów jego funkcjonowania, przy jednoczesnym zapewnieniu, że nie zmieni się siedziba, sposób organizacji, podstawa programowa oraz zajęcia dodatkowe dla dzieci. Podkreśliła również, że przekazane przedszkole nie przestanie być przedszkolem publicznym, a koszty jego prowadzenia finansowane będą z przekazywanej przez Gminę W dotacji zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych.
W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie, tak jak w zaskarżonej opinii, stojąc na stanowisku, że brak przedłożenia przez stronę projektu umowy cywilnoprawnej dotyczącej przekazania prowadzenia przedszkola publicznego stowarzyszeniu, jak również niewskazanie w treści uchwały istotnych jej elementów uniemożliwiło organowi przeprowadzenie pełnej kontroli w ramach przysługującego organowi władztwa administracyjnego.
Kurator podkreślił m.in., że ważność uchwały Rady Miejskiej w W z 14 lutego 2020 r. uzależniona jest od spełnienia przez stronę skarżącą bezwzględnego wymogu uzyskania pozytywnej opinii organu, co sprowadza się do uzyskania zgody organu na zawarcie przez stronę umowy ze stowarzyszeniem, wywodząc stąd obowiązek dołączenia do uchwały również co najmniej projektu planowanej umowy cywilnoprawnej. Organ stwierdził, że zgodnie z wolą ustawodawcy skutek w postaci przekazania do prowadzenia przedszkola publicznego został powiązany z czynnością cywilnoprawną jaką jest zawarcie umowy, a nie z jednostronnym władczym rozstrzygnięciem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skoro wskazanie przez ustawodawcę w art. 9 ust. 3 pkt 2-5 Prawa oświatowego istotnych elementów umowy cywilnoprawnej ma mieć charakter gwarancyjny i zabezpieczać interesy użytkowników i pracowników zakładu administracyjnego, to przemawia za tym uzależnienie dopuszczalności przekazania prowadzenia publicznego przedszkola od uzyskania pozytywnej opinii organu, którego obowiązkiem jest zweryfikowanie, czy zamierzone przekazanie prowadzenia publicznego przedszkola odbędzie się zgodnie z prawem.
W ocenie organu, w tym właśnie celu konieczne było umożliwienie organowi zapoznanie się z projektem umowy cywilnoprawnej, a obowiązkiem organu jest zweryfikowanie trybu przejęcia przedszkola, warunki korzystania z mienia przejętego przedszkola, tryb sprawowania kontroli przestrzegania warunków umowy, a także warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.
Organ podkreślił również, że opinia organu stanowi nie tylko ostatni, ale i jedyny środek administracyjnoprawnej kontroli nad prawidłowością legalnością przekazania.
W ocenie organu konieczne było również rozważenie, czy podjęte przez skarżącego działania dają gwarancję realizacji polityki oświatowej państwa na terenie Gminy W, skoro przekazywane przedszkole jest jedyną jednostką oświatową na terenie miejscowości Ł prowadzoną przez Gminę W. Dalej organ podkreślił, że opinia organu, co do zamiaru przekazania prowadzenia przedszkola publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej podmiotowi zewnętrznemu ma charakter środka nadzoru, o którym mowa w art. 89 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym, a zarazem stanowi akt nadzoru nad działalnością gminy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).
W kolejnym piśmie kierowanym do Sądu Gmina W uzupełniła braki formalne złożonej uprzednio skargi, przesyłając uchwałę Rady Miejskiej w W nr [...] z dnia 28 kwietnia 2020r. w sprawie wniesienia skargi na opinię Kuratora Oświaty z dnia 2 marca 2020r., znak: [...], która weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązywania od 26 marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie była zasadna.
W ocenie Sądu, Kurator prawidłowo przyjął, że brak dołączenia wzoru umowy lub przynajmniej szczegółowych zasad przekazania przedszkola uniemożliwia wyrażenie opinii co do zgodności z prawem opiniowanej uchwały. W konsekwencji zasadnym było wyrażenie negatywnej opinii.
Zgodnie z powołanym przez obie strony art. 9 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 Prawa oświatowego jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać z dniem 1 września danego roku, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 2, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły, o ile szkoła ta nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16. Przepis nie dotyczy szkoły artystycznej. Przepis ten znajdował również zastosowanie przy przekazaniu przedszkola.
Skoro zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa oświatowego umowa zawierana z osobą niebędącą jednostką samorządu terytorialnego powinna określać w szczególności: tryb przejęcia przedszkola przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach niewykonywania poleceń nadzoru kuratoryjnego, niewykonywania umowy lub jej naruszania, a także zamiaru likwidacji szkoły; warunki korzystania z mienia przejętej szkoły; tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem – to Kurator opiniujący uchwałę powinien mieć zapewnioną możliwość odniesienia się do konkretnych zapisów w celu ich weryfikacji zgodności z prawem.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że art. 9 Prawa oświatowego jest powtórzeniem poprzednio obowiązujących zapisów art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1327), przy czym Sejm nie zaakceptował projektu nowelizacji tejże ustawy, który zakładał nieograniczoną możliwość przekazywania szkół publicznych do prowadzenia osobom fizycznym lub prawnym niesamorządowym. Ostatecznie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty zastrzegał konieczność uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (M. Pilch – art. 9 [w]: Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz. Warszawa, 2018; pkt 1). Proces legislacyjny nowelizacji przepisów oświatowych potwierdza więc, w ocenie Sądu, że wolą ustawodawcy było poddanie nadzorowi pedagogicznego – procesu przekazywania szkoły lub przedszkola niesamorządowym jednostkom.
Zdaniem Sądu, skoro art. 9 ust. 3 Prawa oświatowego wymienia jakie warunki powinna określać w szczególności umowa o przekazaniu szkoły lub przedszkola, to kurator analizując zgodność z prawem przekazanej mu do opiniowania uchwały – powinien mieć realnie zapewnioną taką możliwość. Z tych to powodów, słusznie komentatorzy podkreślają, że uchwała "Powinna (...) co najmniej wymieniać istotne elementy przyszłej umowy o przekazaniu, której zawarcie, w przypadku pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, będzie przedmiotem rzeczonej umowy. Słuszny w związku z tym wydaje się postulat, aby do uchwały dołączyć wręcz projekt umowy z podmiotem przejmującym szkołę" (M. Pilch, tamże, pkt 8).
Skarżąca podkreśliła w skardze, że "Kurator Oświaty, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych", a w razie gdyby doszło do zaprzestania prowadzenia przedszkola to organem prowadzącym znowu będzie Gmina W. Jednakże, w uchwale nie ma jakichkolwiek zapisów, które określałyby konkretny tryb przejęcia z powrotem przedszkola – nie ma też wskazania chociażby poprzez dołączenie projektu umowy z zapisami odpowiadającymi wymogom Prawa oświatowego, jak będzie wyglądał tryb przejęcia przedszkola przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w art. 9 ust. 5 i 6 Prawa oświatowego; warunków korzystania z mienia przejętego przedszkola; jak będzie wyglądał tryb kontroli przestrzegania warunków umowy przez stowarzyszenie; jakie będą warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem.
Skarżąca gmina powołała się na dobre doświadczenia z prowadzeniem jednostek oświatowych przez stowarzyszenie (w M i Ł). Nie ma więc przeciwskazań, aby wykorzystać zawarte ze stowarzyszeniem umowy i dołączyć je jako projekt do uchwały dotyczącej przekazania przedszkola.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.