Uzasadnienie
Dyrektor Pałacu Młodzieży w piśmie z dnia 11 października 2019 r. poinformował G. M., że ze względu na nieobecność syna za zajęciach w roku szkolnym 2019/2020 przyjęto, że syn zrezygnował z uczestnictwa w zajęciach z [...]. Organ wyjaśnił, że zweryfikowano wszystkie informacje w tej sprawie, sprawdzono dziennik zajęć i ustalono, że w dotychczas przeprowadzonych zajęciach syn G. M. nie uczestniczył w dniach 12 września 2019 r., 19 września 2019 r. oraz 26 września 2019 r., a jego nieobecność nie została usprawiedliwiona. Tymczasem statut placówki nakłada na wychowanków i ich rodziców lub opiekunów prawnych obowiązek usprawiedliwiania ich nieobecności na zajęciach. Sankcją natomiast za nieusprawiedliwioną nieobecność jest przyjęcie, że wychowanek zrezygnował z uczestnictwa w stałych formach zajęć.
Jednocześnie organ poinformował, że jeśli G. M. w dalszym ciągu jest zainteresowany uczestnictwem syna w zajęciach [...] należy złożyć odpowiedni wniosek w trybie określonym w § 51 ust. 4 statutu w związku z częścią II pkt 13 regulaminu rekrutacji.
Od powyższego pisma odwołanie od Kuratora Oświaty wniósł G. M. wskazując, że nie zgadza się na wykluczenie syna z zajęć [...] prowadzonych w Pałacu Młodzieży.
Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 134 K.p.a. warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że zachodzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, wtedy wydaje postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Pogląd taki jest również przedstawiany przez orzecznictwo, np. w wyr. NSA w Warszawie z 10 marca 2009 r. (II OSK 316/08, Legalis) stwierdzono, że "organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi". Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a.
W przedmiotowej sprawie, spełniona jest powyższa przesłanka. Odwołanie zostało złożone, nie od decyzji administracyjnej, lecz od pisma stanowiącego odpowiedź udzieloną przez dyrektora Pałacu Młodzieży rodzicowi wychowanka, w związku ze złożoną skargą na postępowanie pracownika tejże placówki. Także uznanie przez dyrektora placówki rezygnacji z zajęć przez wychowanka z powodu absencji, nie należy traktować jako decyzji administracyjnej. Prowadzenie właściwej ewidencji uczestników zajęć przez placówki wychowania pozaszkolnego należą do kategorii czynności materialno-technicznych. Pałac Młodzieży jest placówką wychowania pozaszkolnego, której zadaniem jest prowadzenie zajęć wspierających rozwój dzieci i młodzieży, zgodnie z § 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606), a nie szkołą w której spełnia się obowiązek szkolny lub nauki w myśl art. 36 ust. 8 i 9 ustawy Prawo oświatowe.
Zapis art. 51 ust. 1 pkt. 4 lit. b ustawy Prawo oświatowe daje upoważnienie kuratorowi oświaty do wykonywania zadań jako organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w stosunku do dyrektorów szkół -w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów. Z przedłożonych faktów należy wywieść, iż kurator oświaty nie wykonuje ww. zadań, jako organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8 i 10 ustawy Prawo oświatowe.
Na powyższe postanowienie G. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:
1/ art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie, ze w niniejszej sprawie przepis ten znajdował zastosowanie;
2/ art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że stanowisko Dyrektora Pałacu Młodzieży z dnia 11 października 2019 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej o usunięciu z listy wychowanków;
3/ art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Dyrektora Pałacu Młodzieży decyzji, która wobec braku pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia powinna zostać uchylona;
4/ art. 65 § 1 K.p.a. poprzez rażąco błędne działanie Prezydenta Miasta, który uznawał, że nie jest organem właściwym w sprawie;
5/ art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa oświatowego poprzez błędne uznanie, że kurator oświaty nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora placówki oświatowo wychowawczej w sprawach skreślenia wychowanków z listy;
6/ art. 6 K.p.a. w związku z art. 68 ust. 2 Prawa oświatowego poprzez działanie Dyrektora Pałacu Młodzieży bez podstawy prawnej;
7/ art. 7 a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony;
8/ art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również decyzji Dyrektora Pałacu Młodzieży z dnia 11 października 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Kurator oświaty wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kuratora Oświaty o niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Pałacu Młodzieży z dnia 11 października 2019 r. ocenionego przez skarżącego jako decyzja.
Wniesienie odwołania każdorazowo nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych (a takie ma miejsce w tej sprawie) obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo jego wydania nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.
Cechą charakterystyczną decyzji administracyjnej jest jego zewnętrzny charakter, władczość oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie K.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 K.p.a.
W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
Natomiast decyzja w ujęciu procesowym odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Z treści art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja zawiera: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; - w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzać, że pismo Dyrektora Pałacu Młodzieży z dnia 11 października 2019 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Nie zawiera bowiem najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo ma charakter czysto informacyjny, na co ewidentnie wskazuje jego treść. W swojej znacznej części organ odpowiada w nim na wątpliwości skarżącego.
W świetle przepisów K.p.a. należy uznać, że przedmiotowe pismo nie stanowi samo w sobie rozstrzygnięcia, będącego elementem decyzji administracyjnej, które można byłoby zaskarżyć odwołaniem. Za trafne należało więc uznać stanowisko Kuratora Oświaty, że nie jest ono decyzją, a w konsekwencji zasadne było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu wydanym w trybie art. 134 K.p.a. (niedopuszczalność odwołania).
Na marginesie zaznaczyć należy, jak słusznie wywiódł to organ, że Pałac Młodzieży jest placówką wychowania pozaszkolnego, której zadaniem jest prowadzenie zajęć wspierających rozwój dzieci i młodzieży, zgodnie z § 4 pkt 1 oraz § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, a nie szkołą w której spełnia się obowiązek szkolny lub nauki w myśl art. 36 ust. 8 i 9 ustawy Prawo oświatowe. Zapis art. 51 ust. 1 pkt. 4 lit. b ustawy Prawo oświatowe daje upoważnienie kuratorowi oświaty do wykonywania zadań jako organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a., w stosunku do dyrektorów szkół -w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów. Dlatego też kurator oświaty nie wykonuje ww. zadań, jako organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8 i 10 ustawy Prawo oświatowe.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.