Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 461/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r., nr SKO.NP/4115/12/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R z dnia 16 grudnia 2021 r. znak GOPS-SR-5222-14/21 odmawiającą przyznania J. R. (dalej: skarżący), świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem Z. R. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r., organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia w postaci prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocowy wskazał na przesłankę odmowy przyznania świadczenia, którą stanowi okoliczność, iż wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie równoznaczne z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jednak powstanie niepełnosprawności nie nastąpiło w okresie wskazanym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, organ podkreślił, iż ojciec osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo organ wskazał na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącego, a podjęciem opieki nad bratem.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił:

1. 1) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
2. 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy poprzez:
3. a) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez odwołującego nie wypełnia w/w dyspozycji, podczas gdy opieka świadczona przez odwołującego jest opieką stałą oraz długotrwałą;
4. b) zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad bratem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;
5. 3) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, poprzez jego niezastosowanie;
6. 4) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma ojca nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jedynie z obiektywnych i niekwestionowanych względów tej opieki nie sprawuje nad synem;
7. 5) naruszenie art. 6, 8, 9, 77 § 1, 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. rzeczywistego zakresu opieki nad bratem oraz przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez brata dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r., organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Mimo wadliwej wykładni ww. przepisu, stwierdzono jednak, że rozstrzygnięcie organu l instancji odpowiada prawu. Powołując się na treść art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzono, że skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne ponieważ ojciec osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (a jednocześnie pracuje w gospodarstwie rolnym), zaś pomiędzy rezygnacją skarżącego z pracy w gospodarstwie rolnym a podjęciem opieki nad bratem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec brata;
2. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącemu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma ojca nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawuje nad nią opieki;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez brata dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska przyjętego przez organ administracji, odmawiającego skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem.

Na pełną akceptację Sądu zasługuje stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Powołany przepis jednocześnie bezpośrednio wymienia przesłanki negatywne przyznania tego świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a cyt. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W art. 17 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy ustawodawca nawiązuje więc wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym ("Kro"), a zatem przy jego wykładni uwzględnić należy treść art. 132 Kro, który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności uzyska więc dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest gdy takiej osoby nie będzie albo gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie.

Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1700/12).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Zauważa się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie społeczno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP; por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16).

Nie mniej jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Niekwestionowany przez strony stan faktyczny wskazuje, że brat skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ze wskazaniem, że niepełnosprawność powstała w dniu 10 sierpnia 2019 r. Opiekę nad nim sprawuje skarżący. Matka osoby wymagającej opieki nie żyje, zaś jej ojciec żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według oświadczenia skarżącego ojciec zajmuje się gospodarstwem rolnym.

Zatem skarżący jako brat wymagającego opieki, jest z nim spokrewniony w drugim stopniu. Wymagający opieki oprócz skarżącego ma także ojca (czyli osobę spokrewnioną z nim w pierwszym stopniu), który ma co prawda 70 lat ale jest na tyle sprawny, że pracuje w gospodarstwie rolnym i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skoro stan zdrowia i kondycja ojca skarżącego pozwalała mu na przejęcie prowadzenia gospodarstwa od skarżącego, to z pewnością byłby też w stanie zająć się opieką nad niepełnosprawnym synem. Nie istnieją więc obiektywne powody uniemożliwiające ojcu podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym synem. To, że ojciec nie opiekuje się niepełnosprawnym synem, a pracuje w gospodarstwie jest kwestią jego wyboru. A zatem w niniejszej sprawie istotne jest nie tylko to, że skarżący jest spokrewniony w dalszym stopniu z osobą niepełnosprawną niż ojciec ale także okoliczność, że ojciec jest w stanie zajmować się niepełnosprawnym synem.

Z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uznał za zbędne badanie kwestii istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z wykonywania pracy zarobkowej przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że niepełnosprawny brat skarżącego choruje od wielu lat. Do momentu złożenia wniosku przez skarżącego o świadczenie pielęgnacyjne łączył on opiekę nad niepełnosprawnym bratem z pracą w gospodarstwie rolnym. Z akt sprawy nie wynika aby stan niepełnosprawnego brata nagle pogorszył się na tyle aby łączenie pracy z opieką nie było dalej możliwe.

Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.