Uzasadnienie
Zaskarżonym przez J. P. (zwanego dalej skarżącym,) postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 276, zwanej dalej ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne), utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia w obecnie obowiązujących mapach ewidencyjnych przebiegu granicy administracyjnej m. O w sąsiedztwie z terenami Sołectwa Ż zgodnie z zarządzeniem [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy O o przywrócenie przebiegu starej granicy administracyjnej miasta O w sąsiedztwie z terenami Sołectwa Ż zgodnie z zarządzeniem [...].
Za pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. wniosek ten został przekazany wg. właściwości do Starosty.
Starosta postanowieniem z dnia [...] 2020 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia w obecnie obowiązujących mapach ewidencyjnych przebiegu granicy administracyjnej m. O w sąsiedztwie z terenami Sołectwa Ż zgodnie z zarządzeniem [...].
Starosta uznał bowiem, że wniosek ten jest tożsamy z wnioskiem rozstrzygniętym ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: [...]. Przeszkodą w świetle art. 61a § 1 k.p.a. był więc fakt, że w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.
W zażaleniu skarżący podniósł w szczególności, że "...w obecnie wydanych mapach geodezyjnych jest źle wrysowana granica administracyjna m. O Osiedla nr [...] w sąsiedztwie z terenami Sołectwa Ż, obręb Ż, m.in. dz. [...], [...], [...], [...], których to działek jestem właścicielem (...). Ja ze swojej strony domagam się aby w obecnych mapach geodezyjnych przebieg granicy m. O w sąsiedztwie z terenami Sołectwa Ż, obręb Ż, był zgodny z: 1. Zarządzeniem [...] po pkt 81, 577, 575, 44;
- 2. mapą Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 2002 r.;
- 3. Zmianą nr 20 - zmiany do m.o.p.z.p.m. i gm. O zatwierdzoną Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej O z dnia 6.09.94 (Dz. Urz. Woj. Kat nr 13 z 94 r.) (...)".
Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Wyjaśnił, że z treści art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12).
Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd43/13).
Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie jaki jest przedmiot żądania wniosku strony skarżącej, sprawdzenie czy przed organem toczyło się tożsame z nowym wnioskiem postępowanie zakończone decyzją, oraz czy istnieje podstawa materialno-prawna do załatwienia wniosku strony skarżącej. Art. 61 a § 1 k.p.a. wyraźnie rozróżnia wstępny etap postępowania - jego wszczęcie, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia istoty żądania strony przez wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta O zasadnie dokonał oceny treści złożonego żądania zawartego w piśmie z 17 grudnia 2019 r. pod kątem możliwości załatwienia w drodze decyzji administracyjnej i słusznie stwierdził o istnieniu przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy podniósł, że decyzją z 14 stycznia 2019 r., znak: [...], Starosta O "umorzył postępowanie administracyjne w sprawie naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej "aby w mapie ewidencji gruntów przysiółek K - identyfikator ewidencyjny [...] z 1962r. - w pd. linii granicy dziatek przysiółka K tj. od działki nr [...] - leżącej naprzeciwko punktu 43 - do nr dz. [...] i do drogi woj. [...] zaznaczyć punkt 575 granicy administracyjnej m. O zgodnie z zarządzeniem [...]"; postępowanie administracyjne w sprawie naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej, aby w mapie ewidencji gruntów Ż, nie było żadnych terenów z mapy ewidencji gruntów i budynków sekcji 131 m. O, i na odwrót"; postępowanie administracyjne w sprawie naniesienia zmian na mapie ewidencyjnej "żeby wszystkie działki tj. dz. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...] (...) Sołectwa Ż znajdowały się w Ż".
Następnie decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. decyzji utrzymał ją w mocy. W motywach uzasadnienia wskazano m.in., że z treści wnoszonych żądań skarżącego wynika, iż "nie zgadza się on z przebiegiem granicy administracyjnej pomiędzy obrębem ewidencyjnym Ż w jednostce ewidencyjnej O Gmina i obrębem O w jednostce ewidencyjnej O Miasto. Wnioskodawca uważa, że granica ta obecnie biegnie w terenach Ż po pkt. od nr 8158 do 8163, co jest niezgodne z Zarządzeniem nr [...], żąda wznowienia granicy administracyjnej m. O na gruncie zgodnie z Zarządzeniem nr [...]".
Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stanął na stanowisku, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może podejmować działań zmierzających do załatwienia spraw związanych ze zmianą granic administracyjnych. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podziału na obręby i określenia ich granic dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo organu do spraw zagospodarowania przestrzennego oraz właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej. Z takiego brzmienia przepisów wynika, że wyznaczenie granicy wsi przez uprawniony do tego organ ma charakter pierwotny względem wyznaczenia lub weryfikacji granicy obrębu geodezyjnego, bowiem starosta nie może granicy obrębu utworzyć dowolnie, bez zasięgnięcia opinii rady gminy.
Z kolei zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t. jedn., Dz. U. z 2019, poz. 506) to Rada Ministrów na wniosek gminy w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice;
- 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice;
- 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. W konkluzji wskazano, iż dopiero takie rozporządzenie w którym zostanie określony przebieg granic administracyjnych może stanowić podstawę do jej zmiany.
Ponadto, wskazana decyzja była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 457/19, sąd oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że "istota żądań skarżącego sprowadza się bowiem do kwestionowania przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy obrębem ewidencyjnym Ż jednostka ewidencyjna O Gmina a obrębem O w jednostce ewidencyjnej O Miasto. Zdaniem skarżącego przebieg tej granicy jest niezgodny z przebiegiem wyznaczonym § 3 Zarządzenia nr [...] Prezydium WRN z dnia 18 grudnia 1972 r. Jak jednak ustaliły organy, przebieg granicy w postaci wyznaczonej ww. zarządzeniem znajduje odzwierciedlenie na aktualnej mapie ewidencyjnej, został także uwzględniony w treści operatu pomiarowego odnowienia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu O, nr [...].
Sąd wskazał przy tym, że z przepisu art. 4 ustawy o samorządzie gminnym "wynika wyłączna kompetencja Rady Ministrów do tworzenia, łączenia dzielenia i znoszenia gmin, oraz do ustalania ich granic. Zatem w przypadku ustalania przebiegu granic gminy i miasta, wykazywanie tego przebiegu na mapie ewidencyjnej nie może dokonywać się winny sposób, aniżeli przewidziany w powyższym przepisie, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów oraz aktach wykonawczych wydanych na jego podstawie (...) Zatem wykazanie na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy gminy/miasta sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania przez stosowne jednostki dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia stosownego fragmentu mapy ewidencyjnej. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą dokonywać więc żadnych zmian w przebiegu tej granicy a przepisów § 36 – 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w tym przypadku nie stosuje się.
Niedopuszczalne są więc jakiekolwiek postępowania mające prowadzić do zmiany przebiegu granicy ustalonej w sposób wynikający z art. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w rozumieniu aktualizacji, o której mowa w przepisach Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Kwestie te nie należą do kompetencji organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków".
W ocenie sądu, którą podzielił również organ odwoławczy, stan taki oznacza, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie - pozytywne czy negatywne - staje się niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.
W ocenie organu żądanie skarżącego nie ma zatem charakteru spawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z tym zaistniały przesłanki obligujące organ do odmowy wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - §§ 44, 45, 60 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także naruszenia przepisów postepowania – art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomiędzy sprawa zakończoną ostateczną decyzją a niniejszą zachodzi tożsamość przedmiotowa, art. art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niewyczerpujące zgromadzenia materiału dowodowego, wadliwe przeprowadzenie postepowania dowodowego, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Skarżący w uzasadnieniu zarzutów podkreślił w szczególności, że obowiązkiem organów było ustalenie tożsamości dwóch wniosków skarżącego, uprzedniego i obecnego. Niezbędne było przeanalizowanie treści żądań w nich zawartych, jak i materiałów dołączonych przez skarżącego. W poprzednim wniosku domagał się on zmiany przebiegu granicy miasta O, w obecnym natomiast wniosku zwrócił się "...nie o zmianę przebiegu granicy, lecz o jej przywrócenie/odtworzenie/sprostowanie – do stanu zgodnego z prawem (korektę błędu na mapie)." Twierdzi bowiem, ze w 2003 r. nastąpiła jednak zmiana oznaczenia przebiegu granic administracyjnych pomiędzy wsią Ż a miastem O na mapie aktualnej cyfrowej, odmiennie do poprzedniej analogowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawą prawną wydania w niniejszej sprawie kwestionowanego postanowienia był art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).
Podkreślić należy, że art. 61a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).
Przepis ten, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia w § 1 stanowił, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio."
W rozpatrywanej sprawie organy orzekające zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, argumentując to tym, że sprawa została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: [...], jest tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, a więc dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Skoro decyzja ta nie została uchylona, a Sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 457/19, oddalił wniesioną na nią skargę skarżącego, to istniały przesłanki do odmowy wszczęcia niniejszego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nadto, niedopuszczalne jest postępowanie aktualizacyjne mające prowadzić do zmiany przebiegu granicy ustalonej w sposób wynikający z art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2019, poz. 506).
Oceniając prawidłowość tego stanowiska organów, stwierdzić należy, że z uzasadnienia wskazanego wyroku Sądu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 457/19, treści wniosku skarżącego domagającego się wszczęcia nowego postępowania, wynika rzeczywiście istnienie przeszkód do jego uruchomienia. Jak wskazał w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2258/19; LEX nr 3029148, Naczelny Sąd Administracyjny, które to stanowisko Sąd podziela, poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją.
W rozpatrywanym przypadku nie ulega żadnej wątpliwości, że sprawa dotycząca przywrócenia w obecnie obowiązujących mapach ewidencyjnych przebiegu granicy administracyjnej m. O w sąsiedztwie z terenami sołectwa Ż zgodnie z zarządzeniem [...] znalazła już swój finał i została załatwiona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 kwietnia 2019 r., znak: [...], której dodatkowo można przypisać cechę ostatecznej. Była bowiem ona przedmiotem oceny Sądu, który przywołanym wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 457/19, uznał ją za prawidłową i skargę skarżącego oddalił.
Mimo, że wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny, to niewątpliwie istnieje, wbrew twierdzeniom skarżącego, tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta zachodzi wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Skoro Sąd we wskazanym wyroku stwierdził, że w postępowaniu, w którym zapadł "istota żądań skarżącego sprowadza się bowiem do kwestionowania przebiegu granicy administracyjnej pomiędzy obrębem ewidencyjnym Ż jednostka ewidencyjna O Gmina a obrębem O w jednostce ewidencyjnej O Miasto", to bezsprzecznie ponowne uruchomienia postępowania w tym samym przedmiocie wobec treści żądania skarżącego i pomiędzy tymi samymi stronami było istotnie niedopuszczalne.
Twierdzenie, że zakres obecnego żądania skarżącego różni się od poprzedniego nie jest uzasadniony. Skoro skarżący i jego pełnomocnik wywodzą, że w 2003 r. nastąpiły zmiany w przebiegu przedmiotowej granicy na mapie cyfrowej w odniesieniu do poprzednioobowiązującej analogowej, to w istocie ponownie kwestionują jej przebieg. Istnieje więc tożsamość tych spraw. Trafnie też organy podkreśliły, na co zwrócił uwagę orzekając w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 457/19, Sąd, że niedopuszczalne jest uruchomienie postępowania aktualizacyjnego przez organy ewidencyjne, mające prowadzić do zmiany przebiegu granicy ustalonej w sposób wynikający z art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2019, poz. 506).
Obligowało to więc organy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia ponownego postępowania aktualizacyjnego. Skoro do niego nie doszło, to organy nie mogły też merytorycznie odnosić się do istoty sprawy.
Skarga więc okazała się całkowicie niezasadna.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.