Uzasadnienie
Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych decyzją Nr 47/DKWS z dnia 21 stycznia 2022 r. znak DKWS-ZP.0205, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. póz. 735 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 21 października 2021 r., w sprawie odmowy przyznania dodatku służbowego.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 23 maja 2017 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] przyznał skarżącemu dodatek za długoletnią służbę wojskową, dodatek specjalny za wykonywanie zadań polegających na bezpośrednim fizycznym zwalczaniu terroryzmu lub uczestniczeniu w szkoleniu w tym zakresie oraz dodatek służbowy w wysokości 0,30 kwoty bazowej miesięcznie. W decyzji wskazano, że dodatek służbowy przysługuje od dnia objęcia obowiązków służbowych w Jednostce Wojskowej nr [...], tj. od dnia 19 maja 2017 r. na czas zajmowania stanowiska szefa sekcji.
Rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 27 listopada 2017 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. W rozkazie personalnym wskazano, że termin wypowiedzenia upływa z dniem 31 marca 2018 r.
Pismem z dnia 13 maja 2019 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy JW. [...] o wydanie decyzji przyznającej dodatek służbowy z wyższym współczynnikiem, zgodnie z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem, stażem i obowiązującymi w JW. [...] regulacjami, za okres służby od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2019 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji przyznającej dodatek służbowy z wyższym współczynnikiem. W wyniku zażalenia złożonego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 3 października 2019 r. Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił przyznania skarżącemu dodatku służbowego o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby w JW. nr [...], ustalonego przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wyższej niż 0,30 za okres służby w jednostce od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r.
W wyniku odwołanie od ww. decyzji, Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych decyzją z dnia 9 października 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wysokość mnożnika kwoty bazowej ustalana jest dla żołnierzy uznaniowo przez organ, biorąc za podstawę charakter zadań realizowanych przez jednostkę, ilość podległych żołnierzy lub pracowników wojska, zwłaszcza stopień wywiązywania się przez żołnierza z wykonywanych zadań oraz posiadane kwalifikacje. Organ zważył, że w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. skarżący tylko przez kilka dni wykonywał obowiązki na zajmowanym stanowisku, nie było zatem podstaw do zastosowania wyższego mnożnika.
Na skutek wniesionej skargi, WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1353/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu I instancji. Zdaniem Sadu, organy nie uwzględniły całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a nadto niezasadnie zawęziły okres oceny spełnienia przez żołnierza kryteriów, decydujących o wysokości przelicznika kwoty bazowej dla dodatku służbowego do okresu od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r. Zdaniem Sądu elementy wymienione w ustawie powinny być również brane pod uwagę przez organ decydujący, o wysokości przyznawanego dodatku służbowego, w szczególności przy interpretacji kryteriów, o których mowa w § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tymczasem organy w ogóle nie odniosły się do kwalifikacji skarżącego i pozostałych kryteriów określonych w rozporządzeniu, a jedynie analizowały jego obecność w pracy w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze wytyczne Sądu, Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją nr [...] z dnia 21 października 2021 r. ponownie odmówił przyznania skarżącemu dodatku służbowego o charakterze stałym z tytułu pełnienia służby w JW. nr [...], ustalonego przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wyższej niż 0,30 za okres służby w jednostce.
W uzasadnieniu decyzji Dowódca JW [...] wskazał, że Jednostka Wojskowa [...] jest jednostką organizacyjną Wojsk Specjalnych podległą Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych w Krakowie. Działa na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i Statutu nadanego przez ministra Obrony Narodowej. Podstawowym zadaniem Jednostki jest realizacja pełnego spektrum operacji specjalnych i fizycznego zwalczania terroryzmu w układzie narodowym, sojuszniczym i koalicyjnym w środowisku lądowym i morskim, najwyższego ryzyka i strategicznego znaczenia, w tym operacji uwalniania zakładników oraz prowadzenia operacji kontr-terrorystycznyeh w czasie pokoju, kryzysu i wojny. Obszarem działania JW [...] jest terytorium RP, a w uzasadnionych przypadkach (stosownie do obowiązujących ustaw) Jednostka może działać poza terytorium kraju. Jednostka [...] jest jednostką budżetową w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jednostką wojskową w rozumieniu powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP i podmiotem leczniczym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
W motywach rozstrzygnięcia organ i instancji podniósł, że skarżący pełniąc służbę na stanowisku Szefa Sekcji (uposażeń i wynagrodzeń) podlegał bezpośrednio Głównemu Księgowemu-Szefowi Finansów i wykonywał zadania wynikające z zakresu obowiązków, w szczególności był odpowiedzialny za bieżący nadzór nad planem i realizacją wydatków osobowych żołnierzy zawodowych i pracowników wojska oraz w zakresie zagranicznych i krajowych podróży służbowych, sporządzanie wniosków dotyczących korekt planów finansowych, planowanie budżetu w zakresie płac, sporządzanie miesięcznych zapotrzebowań na środki pieniężne, nadzór nad ewidencją wydatków osobowych, archiwizowanie list należności zagranicznych, sporządzanie planów zatrudnienia pracowników wojska i tym podobne, co faktycznie oznacza, że pełnił służbę na stanowisku zabezpieczającym (komórka wsparcia) realizację statutowych zadań Jednostki Wojskowej [...].
Nie zmienia tego fakt, że miał obowiązek podnoszenia kwalifikacji oraz brania udziału w szkoleniu bieżącym uwzględniającym bezpośrednie, fizyczne zwalczanie terroryzmu w składzie określonych grup szkoleniowych. Wnioskodawca, w Polskich Kontyngentach Wojskowych wykonywał obowiązki na stanowiskach kasjer-płatnik (ostatnio w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Operacji [...]) w okresie od 27.06.2016 r. do 22.12.2016 r. Był w czasie służby odznaczany medalami resortowymi i nagrodami pieniężnymi.
Skarżący, przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej był przełożonym jednego żołnierza zawodowego i pięciu pracowników cywilnych. W ostatnich latach zawodowej służby wojskowej był oceniany przez przełożonych! na oceny bardzo dobre. Posiadał wymagane kwalifikacje do zajmowania! stanowiska służbowego. Odnosząc się do wypowiedzi skarżącego, zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji (będącej przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej) dotyczącej podnoszenia przez niego kwalifikacji i osiąganiu w tym polu sukcesów, Dowódca JW [...] stwierdził, że przełożeni żołnierza doceniali jego zaangażowanie, czemu dawali wyraz w ocenach z opiniowania i nagrodach finansowych. Organ l instancji wskazał, że podnoszenie przez: żołnierza zawodowego kwalifikacji jest obowiązkiem zawartym w zakresie jego obowiązków jako "systematyczne podnoszenie kwalifikacji. (...)" oraz jest esencją służby żołnierzy JW [...].
Organ I instancji podkreślił również, że odnosząc się do stanowiska skarżącego, że żołnierze posiadający wysokie kompetencje i służący w JW [...] ponad 6 lat na stanowiskach w komórkach wsparcia, otrzymywali wyższy dodatek, wskazał, że każda sprawa administracyjna w JW [...] była i jest traktowana indywidualnie zgodnie z zasadami wynikającymi z procedury administracyjnej, a ustalenie wysokości zastosowanego mnożnika kwoty bazowej było i jest jego wyłączną kompetencją.
Zdaniem Dowódcy JW. [...], zastosowanie mnożnika kwoty bazowej 0,30 ustalającej dodatek służbowy skarżącego, odpowiada kryteriom określonym w powołanym rozporządzeniu i jest właściwe.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił;
1. naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie przez organ pierwszej instancji, że skarżący, jako żołnierz pełniący służbę na stanowisku zabezpieczającym, nie realizował zadań określonych w § 8.1 Statutu Jednostki Wojskowej Nr [...] tj. dotyczącym operacji specjalnych fizycznego zwalczania terroryzmu w układzie narodowym, sojuszniczym i koalicyjnym w środowisku lądowym i morskim, najwyższego ryzyka i strategicznego znaczenia, w tym operacji uwalniania zakładników oraz prowadzenia operacji przeciwterrorystycznych w czasie pokoju, kryzysu i wojny, a pomagał i wspierał ich realizację, podczas gdy treść Statutu Jednostko Wojskowej wskazuje, że skarżący jako żołnierz JW. [...] te operacje realizował;
2. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez podanie motywów i argumentów jako podstawy wydanego rozstrzygnięcia, które nie stanowi ich logicznej konsekwencji, a w szczególności nie wyjaśnia dlaczego wnioskodawcy, posiadającemu wyliczone przez Dowódcę JW [...] kompetencje i zasługi, odmówiono podwyższenia mnożnika kwoty bazowej dodatku służbowego, pomimo jednoczesnego jego podwyższenia pozostałym żołnierzom komórek wsparcia, nawet bez ich wniosku.
Nadto skarżący wniósł o zobowiązanie Dowódcy JW [...] do przedstawienia zbiorczej informacji o liczbie żołnierzy pełniących służbę w Pionie Głównego Księgowego, Pionie Logistyki, Służbie Zdrowia, Pionie Szkolenia oraz Pionie ochrony, jak również w sekcjach zabezpieczenia zespołów bojowych, którym podwyższono mnożnik kwoty bazowej dodatku służbowego po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych.
W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Dowódca Komponentu Wojsk Specjalnych wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 stycznia 2022 r.
Na wstępie Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący pełnił służbę na stanowisku Szefa Sekcji i podlegał bezpośrednio Głównemu Księgowemu-Szefowi Finansów oraz wykonywał zadania wynikające z powierzonego zakresu obowiązków. Ponadto w zakresie obowiązków skarżący miał obowiązek podnoszenia kwalifikacji oraz udział w szkoleniu bieżącym uwzględniającym bezpośrednie, fizyczne zwalczanie terroryzmu w składzie określonych grup szkoleniowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący wykonywał obowiązki na stanowiskach kasjer-płatnik, a w trakcie czasie służby był odznaczony medalami resortowymi i nagrodami pieniężnymi, a więc wbrew zarzutowi podniesionemu również ten okres pełnienia służby został wzięty pod uwagę.
Nadto sam fakt realizacji zadań w składzie PKW nie może być głównym czynnikiem warunkującym przyznanie dodatku przy zastosowaniu wyższego mnożnika. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, za udział w składzie PKW żołnierze otrzymują dodatkowe korzyści, które nie należą się żołnierzom pełniącym służbę w kraju. Do korzyści takich należą m.in., dodatkowe wynagrodzenie, dodatek za pełnienie służby w strefie działań wojennych czy podwyższenie wymiaru emerytury za każdy rozpoczęty miesiąc służby w strefie działań wojennych. Z takich uprawnień Skarżący skorzystał.
W ocenie organu odwoławczego z uwagi na rodzaj i zakres wykonywanych zadań przez Jednostkę Wojskową należy dokonać rozróżnienia pomiędzy żołnierzami zespołów bojowych, których głównym zadaniem jest realizacja operacji specjalnych i fizycznego zwalczania terroryzmu w trakcie których bezpośrednio ryzykują życiem i zdrowiem, a żołnierzami pełniącymi służbę na stanowiskach zabezpieczających takie działania. Żołnierze pełniący służbę na stanowiskach zabezpieczających nie ryzykują bezpośrednio swoim życiem w trakcie realizacji zadań poza bazami.
W związku z powyższym przyznanie dodatku służbowego przy zastosowaniu tego samego mnożnika dla wszystkich żołnierzy jednostki wojskowej, bez względu na charakter zadań jakie realizują byłoby sprzeczne z interesem społecznym, w tym przypadku z interesem żołnierzy bezpośrednio realizujących zadania bojowe. Na uwagę zasługuje fakt, że skarżący za swoją postawę w służbie był wyróżniany zarówno nagrodami pieniężnymi, jak i medalami resortowymi. Jednakże sam fakt wyróżniania żołnierza nie może nakładać na organ obowiązku przyznania mu dodatku służbowego w najwyższej wysokości. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego organ l instancji przyznał mu przedmiotowy dodatek służbowy z tytułu pełnienia służby w Jednostce Wojskowej [...] przy zastosowaniu mnożnika w wysokości 0,30 a więc w wysokości mieszczącej się w ramach określonych przez prawodawcę.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego że zrealizowanie przez niego szkolenia ogniowego poza bazą, wykonywanie lotów do Jordanii (na pokładzie środków latających), czy sporadyczne wykonywanie obowiązków poza bazą wojskową jest podstawą do przyznania mu dodatku służbowego przy zastosowaniu mnożnika w maksymalnej jego wysokości.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie Dowódcy JW. [...] do przedstawienia zbiorczej informacji o liczbie żołnierzy pełniących służbę na stanowiskach zabezpieczenia, organ odwoławczy wskazał, że każda sprawa administracyjna jest traktowana indywidualnie, zgodnie z zasadami określonymi w procedurze administracyjnej a ustalenie wysokości zastosowanego mnożnika kwoty bazowej jest wyłączną kompetencją organu l instancji. W takiej sytuacji wniosek o przedstawienie powyższej informacji jest bezzasadny, gdyż jego rozpoznanie nie ma wpływu na wysokość zastosowanego mnożnika, a co za tym idzie na wynik sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. Naruszenie prawa materialnego tj.:
- - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że organ ten nie dokonał w sposób wyczerpujący, rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w szczególności; organ nie dokonał oceny sytuacji skarżącego pod kątem wszystkich kryteriów wymienionych w § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, ograniczając się do kryterium rodzaju jednostki i zajmowanego przez skarżącego stanowiska; organ pomimo deklarowanego przeprowadzenia analizy kryterium stopnia wywiązywania się skarżącego z powierzonych mu zadań lub czynności, nie wskazał jakichkolwiek wyników tej analizy i ich wpływu na decyzję o odmowie przyznania mu wyższego dodatku służbowego, co uniemożliwia weryfikację trafności wydanego rozstrzygnięcia; organ odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu wyższego dodatku służbowego powołał się na kryterium wykonywania zadań z zakresu bezpośredniego fizycznego zwalczania terroryzmu, podczas gdy kryterium to stanowi niezbędny warunek przyznania dodatku specjalnego, wskazanego w § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia, a nie dodatku służbowego wskazanego w § 26, o który przyznanie wystąpił skarżący;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie z jakich przyczyn poczynione przez organ analizy, dotyczące kryteriów wskazanych w § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, uniemożliwiają przyznanie skarżącemu wyższego mnożnika kwoty bazowej. W świetle powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), ze względu na konieczność jej rozpoznania, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Dowódcy Komponentu Wojsk Specjalnych nr 47/DKWS z dnia 21 stycznia 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia 21 października 2021 r., na mocy którego odmówiono skarżącemu dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w JW Nr [...] wyższego niż 0.30 za okres służby w tej jednostce, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy obowiązującej w momencie wydawania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 536 z późn. zm.), zwanej dalej s.w.ż.z. oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 966 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 s.w.ż.z. żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego:
- 1) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej;
- 2) dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych;
- 3) dodatek za długoletnią służbę wojskową;
- 4) dodatek motywacyjny - dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych za uzyskanie w opinii służbowej oceny co najmniej dobrej oraz posiadanie klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a, w specjalności zgodnej z zajmowanym stanowiskiem służbowym;
- 5) dodatek funkcyjny - za pełnienie funkcji powierzonych w trybie określonym w art. 25a;
- 6) dodatek kompensacyjny.
Dodatki do uposażenia zasadniczego mogą być ustalone w stawkach miesięcznych, dziennych albo za wykonanie określonych czynności; dodatki ustalone w stawkach miesięcznych są dodatkami o charakterze stałym. Dodatki te przyznaje w formie decyzji administracyjnej, organ, o którym mowa w art. 104 s.w.ż.z. Decyzję w sprawie przyznania dodatku o charakterze stałym wydaje się na czas określony lub nieokreślony, nie dłuższy jednak niż na czas pełnienia przez żołnierza zawodowego służby na stanowisku służbowym.
Na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia żołnierz zawodowy otrzymuje dodatek służbowy o charakterze stałym, z tytułu pełnienia służby w Jednostce Wojskowej Nr [...], ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej - do 0,90. Ust. 2 natomiast przewiduje, że przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1, przepis § 26 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Wzmiankowany przepis stanowi, że przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się charakter i zakres zadań lub czynności realizowanych przez jednostkę organizacyjną, liczbę podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań lub czynności oraz posiadane przez żołnierza kwalifikacje.
Samo przyznanie dodatku służbowego ma charakter decyzji związanej. Art. 80 ust. 1 pkt 2 s.w.ż.z. wskazuje bowiem, że przyznanie tego świadczenia jest obowiązkiem organu wojskowego (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2017 r., II SA/Wa 1992/16, LEX nr 2435563).
Z uwagi natomiast na fakt, że § 27 ust. 1 rozporządzenia dają dowódcy uprawnienie do przyznania stałego dodatku służbowego do 0.90 mnożnika kwoty bazowej w tym wypadku mamy do czynienia z uznaniowością decyzji administracyjnej, w zakresie wysokości przyznanego dodatku służbowego.
Należy to odczytywać jako możliwość wyboru przez organ administracyjny sposobu rozstrzygnięcia sprawy, które uznaje za najwłaściwsze, co oczywiście nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Dlatego też kontrola sądowa aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy wydanie takiej decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej (w szczególności, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym prowadzącym do pełnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy) oraz czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne przyznające organowi dyskrecjonalne uprawnienie w ramach rozstrzygnięcia sprawy. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409).
Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także uwzględnia zasady celowości, sprawiedliwości oraz szczególne cechy stanu faktycznego (ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli decyzji uznaniowej. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasada równości co do prawa.
Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "Pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że "interes społeczny" jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych [szerzej na temat klauzul generalnych zob. A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, LEX 2013]. Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony [zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57]."(P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 7.).
W odniesieniu do interesu obywateli ustawodawca wprowadził obowiązek uwzględniania tylko tego, który jest "słuszny". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on zarazem w interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.06.1995 r., SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845).
Uprawnienia do zróżnicowania dodatku służbowego daje §27 rozporządzenia, gdyż po pierwsze, wskazuje jedynie dopuszczalny, maksymalny mnożnik takiego dodatku., a po drugie, nakazuje odpowiednie stosowanie § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Prawodawca stanął więc na stanowisku, że to dowódca wojskowy analizując wszystkie wskazane czynniki określone w § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia określa wysokość mnożnika tegoż dodatku służbowego.
Należy przy tym podkreślić, że wzmiankowany przepis przewiduje odpowiednie zastosowanie trzech kryteriów:
- - charakter i zakres zadań lub czynności realizowanych przez jednostkę organizacyjną,
- - liczbę podległych żołnierzy i pracowników wojska, a także
- - stopień wywiązywania się żołnierza z powierzonych zadań lub czynności oraz posiadane przez żołnierza kwalifikacje.
Wszystkie trzy kryteria zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji w stosunku do skarżącego.
W zaskarżonej decyzji administracyjnej, jak również w decyzji organu I instancji zostały uwzględnione wszystkie wymagane kryteria, które należy brać pod uwagę przy określaniu mnożnika kwoty bazowej. Zgodnie bowiem z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1353/20, organy administracyjne odniosły się do zarówno do kwalifikacji skarżącego i pozostałych kryteriów określonych w rozporządzeniu. W tym zakresie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia jest prawidłowe.
Powodem dla którego organ zastosował mnożnik kwoty bazowej 0.30 wobec skarżącego i odmówił przyznania wyższego mnożnika, był charakter i zakres zadań lub czynności realizowanych przez jednostkę organizacyjną oraz fakt, ze skarżący pełnił służbę na stanowisku zabezpieczającym i nie brał udziału w operacji specjalnych i fizycznego zwalczania terroryzmu. Organ odwoławczy wprost wskazał, że z uwagi na rodzaj i zakres wykonywanych zadań przez Jednostkę Wojskową należy dokonać rozróżnienia pomiędzy żołnierzami zespołów bojowych, których głównym zadaniem jest realizacja operacji specjalnych i fizycznego zwalczania terroryzmu w trakcie których bezpośrednio ryzykują życiem i zdrowiem, a żołnierzami pełniącymi służbę na stanowiskach zabezpieczających takie działania. Żołnierze pełniący służbę na stanowiskach zabezpieczających nie ryzykują bezpośrednio swoim życiem w trakcie realizacji zadań poza bazami.
Tak więc organ administracyjny oparł się na charakterze i zakresie zadań lub czynności realizowanych przez jednostkę organizacyjną - w tym przypadku służby zabezpieczające należy traktować w opozycji do zespołów bojowych. Należy przy tym przyjąć, że określenie "jednostka organizacyjna" użyte w tym przepisie odnosi się nie do konkretnej jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, ale do specyficznej jednostki organizacyjnej wewnętrznej, według której następuje przydział żołnierzy do konkretnej służby. Gdyby przyjąć odmienną interpretację, to na podstawie tego kryterium każdy żołnierz w konkretnej jednostce wojskowej musiałby uzyskać taki sam mnożnik kwoty bazowej, bez względu na fakt, czy jego służba ma charakter względnie bezpieczny, czy też nie. Stąd pełnienie służby na stanowisku zabezpieczającym kasjer-płatnik należy uwzględniać przy określaniu wysokości dodatku służbowego, jako pełnienie służby w jednostce organizacyjnej – służbie zabezpieczającej.
Zdaniem Sądu takie zróżnicowanie dodatku służbowego z uwzględnieniem specyfiki wykonywanych obowiązków mieści się w kryterium charakteru i zakresu zadań lub czynności realizowanych przez jednostkę organizacyjną.
Skarżący podniósł, że przyjęte przez organ kryterium jest niewłaściwe z uwagi na fakt, że zastosowane kryterium decyduje de facto o przyznaniu dodatku specjalnego (bojowego), a nie stałego dodatku służbowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia żołnierz zawodowy pełniący służbę w Jednostce Wojskowej Nr [...], który wykonuje zadania polegające na bezpośrednim fizycznym zwalczaniu terroryzmu lub uczestniczy w szkoleniu w tym zakresie, otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej określonych w tabeli.
Z kolei ust. 2 stanowi, że przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku specjalnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, stopień trudności i złożoności powierzanych zadań, liczbę podległych żołnierzy oraz stopień niebezpieczeństwa utraty przez niego zdrowia lub życia, inne uciążliwości i niebezpieczeństwa związane z realizacją zadań wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego, a także poziom wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego żołnierza. Zdaniem Sądu poniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatek specjalny przewidziany we wskazanym przepisie przysługuje bowiem za bezpośrednie wykonywanie samych zadań bojowych.
Z kolei stały dodatek służbowy jest zawiązany z samym wykonywaniem obowiązków w konkretnej jednostce organizacyjnej stanowiącej część konkretnej jednostki wojskowej, w tym przypadku nr [....]. Oba dodatki maja więc odrębny charakter i co więcej mogą być niezależnie przyznawane, a więc dodatek specjalny za udział w określonych zadaniach bojowych, a dodatek służbowy za samą służbę w składzie danej jednostki organizacyjnej.
Należy także zaznaczyć, że organ nie naruszył zasad konstytucyjnych, a szczególnie zasady równości.
W doktrynie (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32.) wskazuje się, że "w polskim orzecznictwie konstytucyjnym charakter "klasyczny" przysługuje niezmiennie formule, użytej w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87): "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Była ona wielokrotnie powtarzana w orzecznictwie TK (np. – w początkach obowiązywania obecnej konstytucji – wyroki z 6 maja 1998 r., K 37/97; z 20 października 1998 r., K 7/98; z 17 maja 1999 r., P 6/98, a w ostatnim okresie – m.in. wyroki z 21 stycznia 2014 r., SK 5/12, pkt III.3.6.2; 13 maja 2014 r., SK 61/13, pkt III.4.1; 21 lipca 2014 r., K 36/13, pkt III.2.1–2), a także NSA (np. uchwała z 22 maja 2000 r., OPK 1/00, ONSA 2000, nr 4, s. 133).
W podobny sposób określił zasadę równości SN, wskazując, że oznacza ona "równe traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej" (np. uchwała z 16 marca 2000 r., I KZP 56/99, OSNKW 2000, z. 3–4, s. 21)". Należy przy tym podkreślić, że owa konstytucyjna równość zawsze ma się odnosić do ściśle określonego prawa, w tym przypadku prawa do dodatku służbowego. Nie można bowiem w sposób zróżnicowany traktować osób, którzy w ramach tej samej służby w danej jednostce organizacyjnej, stanowiącej część jednostki wojskowej, znajdują się w podobnej sytuacji. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek równości w traktowani osób można zostać uznany nie tylko jako podstawowa zasada prawa, ale również jako samodzielne prawo podmiotowe.
W świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji dopuszcza się możliwość odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, ale musi to być uzasadnione. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz doktrynie mówi się więc o następujących kryteriach dopuszczalnego zróżnicowania: "1) relewantności zróżnicowania – wprowadzane zróżnicowania muszą "pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony, a nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium";
2) proporcjonalności argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania – "waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych";
3) konstytucyjnej rangi argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania – "argumenty muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...) Jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej"." (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32).
W niniejszej sprawie takie elementy zróżnicowania nie wystąpiły w ramach jednostki organizacyjnej – służby zabezpieczającej, w ramach której skarżący pełnił służbę wojskową. W piśmie skierowanym do tut. Sądu z 12.08.2022r. w sprawie udzielenia informacji dotyczących wysokości dodatku służbowego przyznanego żołnierzom pełniącym służbę na stanowiskach zabezpieczających w JW. [...] w okresie od 1.012018 r. do 31.03.2018 r. organ wskazał, że we wzmiankowanym okresie dodatek w wysokości wyższej niż skarżący otrzymało jedynie: 2 żołnierzy z mnożnikiem kwoty bazowej 0.40 i 5 żołnierzy z mnożnikiem kwoty bazowej 0.50.
Natomiast pozostali żołnierze zajmujący stanowiska zabezpieczające (liczba waha się w poszczególnych miesiącach pomiędzy 260 a 263 żołnierzy) otrzymało dodatek w wysokości mnożnika kwoty bazowej 0.30, a więc w takiej samej wysokości jak skarżący. Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia zasady równości w traktowaniu skarżącego.
O ile natomiast chodzi o zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego w porównaniu z żołnierzami, którzy pełnili służbę w zespołach bojowych, to takie zróżnicowanie jest dopuszczalne przez ustawodawcę właśnie na podstawie zastosowanego kryterium charakteru i zakresu zadań lub czynności realizowanych przez daną jednostkę organizacyjną, którą w tym przypadku były służby zabezpieczające.
Zdaniem Sądu organy administracyjne obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został zebrany starannie, a w ramach podejmowanego rozstrzygnięcia wszystkie kryteria zostały prawidłowo uwzględnione i uzasadnione. W niniejszej sprawie został uwzględniony zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego. Odmowa przyznania mu bowiem wyższego mnożnika kwoty bazowej była dopuszczalna na podstawie zastosowanych kryteriów, jak również godziłoby w interes społeczny identyczne traktowanie w tej materii skarżącego oraz żołnierzy, którzy pełnia służbę w zespołach bojowych.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.