Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2004 [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2003 r. znak: [...] orzekającą o zatwierdzeniu operatu opisowo- kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] gmina [...] obejmującego m.in. działkę ewidencyjną Nr A położoną w [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7,,b" ust.2 pkt.2, art.20,21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) oraz §46 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. Nr 38. poz. 454 z późn.zm.).
Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Wójt Gminy [...], powołując się na zawarte porozumienie co do powierzenia załatwiania spraw i wydawania decyzji oraz na przepisy m.in. § 42 ust.2 w zw. z § 56 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. Nr 38, poz. 454), decyzją z dnia 15 grudnia 2003 r. zatwierdził operat opisowo -kartograficzny modernizacji gruntów i budynków dla obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...] obejmujący m.in. działkę ewid. A o pow. 0.7094 ha.Decyzją stwierdzono, iż działka ta powstała z działek gruntowych A1, A2, A3, A4 i A5 o łącznej pow. 0.72 ha objętych aktem własności ziemi Nr [...], co uwidacznia operat pomiarowy Nr [...]i wykaz zmian sporządzony przez [...] Geodezyjno- [...] S.A. Oddział w [...]
Stwierdzono, że operat pomiarowy [...] przyjęty został do powiatowego zasobu geodezyjne- kartograficznego w dniu [...]2001 r..Nie przytaczając treści uwagi A. J. zgłoszonej w czasie wyłożenia części -opisowo - kartograficznej operatu, Wójt odniósł się do niej, w ten sposób, iż stwierdził, że modernizacja została dokonana w myśl przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a w związku z tworzeniem katastru nieruchomości należało dokonać modyfikacji danych ewidencyjnych stosując wymogi przepisów Rozporządzenia.
W odwołaniu A. J. podnosiła, że nie zgadza się na nowe oznaczenie i powierzchnię działki i żądała przywrócenia powierzchni dotychczasowej 0.72 ha.
Rozpatrując odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postępowaniu uzupełniającym dokonał ustaleń dalszych. Stwierdzono, że prace związane z przeprowadzeniem kompleksowej odnowy operatu ewidencji gruntów polegające na zastąpieniu mapy katastralnej w skali 1: 2880 mapą ewidencyjną w skali 1: 2000 w postaci cyfrowej wykonano w dwóch etapach. W etapie pierwszym wykonano prace polowe polegające na ustaleniu i pomiarze granic i budynków w terenie połączone ze spisaniem protokołów granicznych.Wskazano, że z materiału dowodowego wynika, że A. J. brała udział w ustalaniu przebiegu granic nieruchomości, nie kwestionowała położenia znaków granicznych istniejących na gruncie co zostało potwierdzone podpisem w protokole ustalenia granic w pozycjach jak [...] i [...] (w dniu [...] 2000 r.).
Operat techniczny - pomiarowy przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjne - kartograficznego w dniu [...]2001 r.
W etapie drugim [...] Geodezyjne - [...] opracowała w 2001 r. dokumentację tworzącą operat ewidencji gruntów. Dane dotyczące granic i powierzchni działek w odnowionym operacie ewidencji gruntów i budynków zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych w okresie od [...]. do [...].2001 r. Do protokołu wyłożenia A. J. złożyła zastrzeżenia, że nie zgadza się na modernizację. Wskazano, że powołana przez Starostę [...] Komisja rozpatrująca wnioski i zastrzeżenia zgłoszone w czasie wyłożenia do wglądu zainteresowanych operatu modernizacji uznała zastrzeżenia A. J. za nieuzasadnione. Wskazano, że powierzchnia działki A została obliczona na podstawie danych uzyskanych z bezpośredniego pomiaru granic działki ustalonych w obecności zainteresowanych, przy użyciu instrumentów geodezyjnych zapewniających wysoką dokładność danych.Podkreślono, że powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic, co zdaniem organu uzasadnia przyjęcie powierzchni przedstawionej w nowym operacie ewidencji gruntów.
Ta okoliczność zdaniem organu odwoławczego uzasadniała utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A. J., w jej pisemnym uzupełnieniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji.Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art.24 a ust.6 i ust.7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez nieprawidłowe rozpatrzenie wniosków skarżącej złożonych w okresie wyłożenia projektu, oraz art. 9 kpa przez brak udzielenia informacji o przyczynach odrzucenia uwag i wniosków do projektu operatu. Zarzucała, że w obecności skarżącej i umocowanej przez nią córki ustalono granice działek od strony południowej i zachodniej, a nie ustalano granic od strony wschodniej, twierdząc, że do ustalenia granic od tej strony właściwa jest gmina. Skarżąca wskazywała, że kilka lat wcześniej rozgraniczała się z sąsiadem i jej zdaniem granica wschodnia została przesunięta, co zmniejszyło powierzchnię działki.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe ustalenia. W odniesieniu do zarzutu skargi wskazano, iż nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że nie ustalono wschodniej granicy działki. Zdaniem organu, granica wschodnia nie jest sporna, była - co potwierdza skarżąca - przedmiotem rozgraniczenia, a jednocześnie jest to granica wsi [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 z późn,.zm.), dalej ustawa p.p.s.a - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając skargę - stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na tle powyższych uregulowań, kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż przytoczone na jej poparcie.
Przedmiotem sprawy było postępowanie w celu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...], zakończone ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia [...] 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu nietrafny jest zarzut skargi naruszenia przepisu art.24 a ustawy z dnia M maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r Nr 240 poz.2027). Przepis powyższy dodany został do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisem art.2 ust.8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 21 czerwca 2004 r Nr 141, poz. 1492), z mocą od dnia 22 września 2004 r (art.19 w/w/ ustawy), a zatem nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Oparcie skargi m.in. na zarzucie naruszenia art.24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - dalej ustawa - nie ma o tyle znaczenia, że zaskarżona decyzja zapadła pod rządami przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - dalej - rozporządzenie.
Powołane Rozporządzenie w Rozdziale 2 (§ 19 in) zawiera regulacje dotyczące zakładania ewidencji gruntów i budynków, w tym rodzaje postępowań, w których sporządzana dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, stanowi podstawę wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 36). Zarazem przepis § 37 określa postępowanie, gdy brak takiej dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom. Przepis § 56 pkt2 Rozporządzenia przewiduje, że do modernizacji ewidencji (definiowanej § 55) zastosowanie mają zasady i tryb określony przepisami Rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82.
Ten ostatni przepis pomieszczony w Rozdziale 7 - przepisy przejściowe i końcowe - zawiera uregulowania szczególne dotyczące kompleksowej modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, dla celów rządzenia numerycznego opisu granic ewidencyjnych.
Z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że czynności związane z modernizacją ewidencji obrębu [...] gm. [...], zostały rozpoczęte jeszcze w [...]1999 r. t.j. przed wejściem w życie z dniem 3 czerwca 2001 r powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepisy tego rozporządzenia obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Z ustaleń organów wynika, że czynności ustalenia przebiegu granic miały miejsce w dniu [...] 2000 r. w odniesieniu do działek skarżącej, że operat pomiarowy [...] został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2001 r., oraz, że w dniu [...] 2002 r. odbyło się posiedzenie komisji powołanej przez Starostę [...] w sprawie uwag i wniosków zgłoszonych w czasie wyłożenia projektu operatu modernizacji ewidencji gruntów obrębu [...].
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie modernizacji gruntów, (tak jak i założenie takiej ewidencji) jest sformalizowane.
Z przepisów Rozporządzenia wynika, że po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 33) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia (modernizacji ewidencji) o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34 tj. ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz przez ogłoszenie w prasie lokalnej.
Akta sprawy oraz ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie pozwalają na weryfikację zachowania tych wymogów przez organy ewidencji. W szczególności, akta nie zawierają ustalenia czy podjęte w roku 1999 r. i w latach następnych czynności związane z rozpoczęciem postępowania modernizacji ewidencji, odpowiadały wymogom przepisów z daty podjęcia decyzji.
Kolejnym po wszczęciu postępowania modernizacyjnego etapem, jest zgodnie z przepisem § 40 obowiązek wyłożenia do wglądu zainteresowanych projektu opisowo- kartograficznego operatu ewidencji gruntów przez okres co najmniej 14 dni przy ich zawiadomieniu przez Starostę, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Akta sprawy i ustalenia organów nie dokumentują zachowania wymogów co do okresu i sposobu zawiadomienia zainteresowanych o wyłożeniu projektu opisowo-kartograficznego do wglądu zainteresowanych. Przewidziane przepisem § 40 ust.3 zawiadomienie o wyłożeniu projektu opisowo - kartograficznego ma zawierać informację o możliwości zapoznania się z nim i zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń, przy czym wyłożenie projektu jest dokumentowane protokołem (§ 40 ust. 3 pkt 3 i 4, § 41).
Zgodnie z § 41 pkt 2 protokół z wyłożenia projektu winien zawierać szczegółowy opis zgłoszonych uwag i zastrzeżeń.Na kartach [...] akt sprawy znajduje się zestawienie porównawcze danych ze starego i nowego stanu ewidencji, wraz z adnotacją Z. J. córki skarżącej, że w dniu [...] 2001 r. zapoznała się z nimi i złożyła oświadczenie matki A. J.. Z treści załączonego oświadczenia wynika, że nie zgadza się na,, przerobienie " mapy i ma być tak, jak na starej mapie 0,72 ar".
W protokole posiedzenia komisji z [...]. 2002 r. odnotowano, że,, nie zgadza się na modernizację ewidencji " z podaniem daty [...] 2002 r., a stanowisko komisji oznaczono jako,, bez komentarza ". Stanowisko komisji w sprawie tych zastrzeżeń sprowadzało się do powołania ustawy i Rozporządzenia z 27.03. 2001 r.
W istocie skarżąca nie godziła się na zmianę powierzchni nowopowstałej działki w miejsce powierzchni łącznej poprzednich działek objętych a.w.z.
Do tego zastrzeżenia Komisja się nie ustosunkowała, co akceptował organ l instancji.
Z kolei, organ odwoławczy wbrew powyższym okolicznościom - przyjął, że Komisja odniosła się merytorycznie do zastrzeżeń.
Wgląd w treść pozycji [...] i [...] protokołu ustalania granic (k. [...] akt) i zestawienie ich ze szkicem pomiaru sytuacyjnego (k. [...], [...]), potwierdza twierdzenia skargi, iż nie obejmuje on ustalania przebiegu wschodniej granicy nowopowstającej działki A1 biegnącej (wg. szkicu) od punktów [...] na północy do [...] na południu Twierdzenie, że wschodnia granica działki A1 przylegająca do wsi [...], odpowiadająca wschodniej granicy działek A2, A3 A4 i A5 była przedmiotem rozgraniczenia, nie jest poparte nawet wskazaniem oznaczenia decyzji lub orzeczenia sądu w tym przedmiocie.
W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia nałożonego przepisem § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wymogu zawarcia, poza wymogami przepisów k. p. a, w uzasadnieniu nadto stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych, adekwatnego do rzeczywistej treści zarzutów.Nie jest w istocie wyjaśnione według jakiej dokumentacji przyjęto w modernizowanej ewidencji przebieg wschodniej granicy nowopowstałej działki.
W świetle powyższego zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji nie spełniają wymagań przewidzianych art. 107 §2 i 3 kpa w zw. z § 42 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy -zatwierdzenie decyzją operatu obejmującego działkę A.Nie było też w sprawie jasno wyjaśnione i ustalone, czy granice działki nowej A1 są tożsame z zewnętrznymi granicami działek z których powstała a różnica powierzchni jest tylko wynikiem dokładności pomiaru, czy też także lub wyłącznie następstwem przyjęcia innej linii granicy wschodniej tej działki.
Rozpatrując sprawę ponownie organy uzupełnią materiał dowodowy w sposób obrazujący czy zachowane zostały przewidziane rozporządzeniem wymogi co do trybu i sposobu prowadzenia modernizacji ewidencji, oraz dokonają ustaleń odnoszących się do zgłoszonych zastrzeżeń do protokołu wyłożenia projektu rozumianych jako zastrzeżenia do zmiany powierzchni nowopowstałej działki powiązane z zarzutem przyjęcia innej linii wschodniej granicy, niż granica ewidencyjna działek według starego oznaczenia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie l -szym sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Rodzaj rozstrzygnięcia zawartego w uchylonych decyzjach uzasadnia orzeczenie, oparte na przepisie art. 152 powołanej ustawy, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.
Orzeczenie w przedmiocie przyznania adwokatowi z urzędu, kwoty [...] zł powiększonej o należny podatek VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oparto na przepisie art.250 powołanej ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r Nr 123, poz. 1058 z późn.zm.) i w zw. z § 2 ust.3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm.).