Uzasadnienie
Komendant Powiatowy Policji decyzja z dnia [...] 2020 r. nr [...] odmówił Ł. N. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe określone we wniosku z dni 13 stycznia 2020r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Ł. N. był funkcjonariuszem Policji i na podstawie rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2019 roku został zwolniony ze służby z dniem 25 lutego 20 19 roku. W chwili zwolnienia funkcjonariuszowi pozostało 87 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Wobec powyższego zwolnionemu policjantowi wypłacono ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2020 roku Ł. N. wystąpił o wypłacenie mu według stanu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. l pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. - ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W ocenie organu przyjąć należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a cyt. ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Powoduje to, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby.
Od powyższej decyzji Ł. N. złożył odwołanie wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu.
Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Ł. N. został zwolniony ze służby w dniu 25 lutego 2019 roku na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2019 roku. Zatem zwolnienie policjanta nastąpiło w dacie po opublikowaniu wyroku TK z dnia 30 października 2018 roku, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenie, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku a art 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wobec powyższego oraz braku obowiązującego przepisu prawa określającego sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu czynność materialno-techniczna naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie mogła zostać zrealizowana. W dniu 21 lutego 2019 roku (karta nr 14) I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji sporządził zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w którym wskazano, że Ł. N. posiadał do wykorzystania na dzień zwolnienia ze służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 82 dni za lata 2017-2019, a nie jak określono w zaskarżonej decyzji - 87 dni. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien odnieść się do żądania strony wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za lata 2017-2019, w sytuacji szczególnej, tj. możliwości naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia policjantowi zwolnionemu w dniu 25 lutego 2019 roku, czyli już po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ł. N. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przekazanie sprawy organowi I instancji w okolicznościach wyjaśnienia istotnych okoliczności pozwalających na wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytoryczno – reformatoryjnej;
2/ art. 190 Konstytucji i w tym zakresie niezastosowanie powszechnie wiążącego wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wiążącego również w zakresie uzasadnienia prawnego;
3/ art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie i brak odniesienia się do przywołanych przez stronę okoliczności prawnych i faktycznych;
4/ uchybienie zasadzie dwuinstancyjności i niezawisłości organu I instancji poprzez zarządzenie ponownego rozpatrzenia sprawy celem ustalenia kwestii naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" P.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64 a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a P.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.
Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - art. 151a § 1 zd.
- 1. P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 P.p.s.a.
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.
Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13).
Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14).
W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17).
Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.
Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr [...], którą doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e P.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W niniejszym postępowaniu organ konieczność chylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadniał tym m, że organ I Instancji błędnie określił liczbę dni urlopu do wykorzystania na dzień zwolnienia, a także wskazał, że organ I instancji powinien właściwie zastosować w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15/. W ocenie Sądu nie zachodziły jakiekolwiek podstawy by organ II instancji wydał decyzję kasacyjną. Oceny prawidłowości złożonej dokumentacji organ II instancji powinien dokonać samodzielnie a nie uchylać decyzję by organ I instancji oceny tej dokonał i ją uzasadnił. Organ odwoławczy nie wskazuje na żadne uchybienia przepisom postępowania przed organem I instancji ani znacznego zakresu sprawy, którego konieczność wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wskazuje zatem, żeby zachodziły jakiekolwiek podstawy by decyzja kasacyjna miała prawne umocowanie.
Uchylając się od merytorycznej oceny stanu faktycznego, organ odwoławczy nie wskazuje także na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego a jedynie na potrzebę jego oceny. Konieczność oceny materiału dowodowego czy brak dostatecznie wnikliwej oceny tego materiału przez organ I instancji nie jest podstawą do orzekania przez organ II instancji w oparciu o regulację zamieszczoną w art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie w tym zakresie dotyczy granic merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy decyzja kasacyjna organu odwoławczego była wadliwa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.