Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej U. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., sygn. [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - synem A. S., na podstawie art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta orzeczono o odmowie przyznania skarżącej U. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - synem A. S. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, tym samym osoby takie są wykluczone z kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając organowi l instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 32, art. 2, art. 69 i art. 71 oraz art. 3 i art. 28 Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. Wskazując na wysokość świadczenia pielęgnacyjnego oraz wysokość uzyskiwanej przez nią emerytury skarżąca podkreśliła, że cały czas sprawuje czynną opiekę nad niepełnosprawnym synem i jest cały czas w gorszej sytuacji finansowej niż osoby, które w ogóle nie pracowały i nie otrzymują emerytury. W takiej sytuacji wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na której oparł się organ l instancji, jest całkowicie błędna i narusza wspomniane przepisy konstytucyjne i prawa międzynarodowego, a stanowisko takie znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ l instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. S. złożyła jego matka – U. S., a więc osoba należąca do kategorii innych osób, na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ciąży obowiązek alimentacyjny.
Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest w ocenie organu l instancji zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Omawiany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26.06.2019 r., SK 2/17 stwierdził, że w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy wskazał na istniejące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy przychylił się do rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.06.2020 r., sygn. akt: l OSK 254/20 wskazał, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Kolegium w całości podziela ten pogląd i wskazuje, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.
Organ wskazał, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ l instancji zaniechał poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ nie poinformował skarżącej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W związku z powyższym organ l instancji, po wyjaśnieniu w toku ponownego rozpatrywania sprawy i oceny kwestii sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą winien uwzględnić powyższe poglądy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji wpłynął sprzeciw skarżącej U. S. Skarżąca wniosła o uchylenie błędnej decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania oraz błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, jakie organ l instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w sytuacji gdy brak było podstaw do uchylenia decyzji przez organ II instancji, który mógł wydać na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów decyzję merytoryczną polegającą na przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną emeryturą w kwocie netto, a pełnym świadczeniem pielęgnacyjnym, w każdym zaś razie - w sytuacji uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - organ II instancji powinien był wskazać właściwe okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a mianowicie wskazać, iż organ l instancji winien był przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną emeryturą w kwocie netto, a pełnym świadczeniem pielęgnacyjnym, nie zaś informować o możliwości wyboru świadczenia, w tym konieczności zawieszenia emerytury w celu uzyskania w ogóle i w pełnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz wskazanie, iż organ II instancji przy ponownym wydawaniu decyzji powinien zmienić zaskarżoną decyzję i przyznać jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną emeryturą w kwocie netto a pełnym świadczeniem pielęgnacyjnym, bądź też w ostateczności przy ponownym wydaniu decyzji kasatoryjnej organ II instancji winien wskazać inne okoliczności, którymi powinien kierować się organ l instancji przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, tj. iż organ l instancji winien przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną emeryturą w kwocie netto a pełnym świadczeniem pielęgnacyjnym, nie zaś informować skarżącą o możliwości wyboru świadczenia, w tym konieczności zawieszenia emerytury w celu uzyskania pełnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem skarżącej organ II instancji w żadnym zakresie nie wyjaśnił, ani nie wskazał, w jakim aspekcie organ l instancji miał naruszyć art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., czy też art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mimo wszystko wydał decyzję kasatoryjną. Skoro tak, a przede wszystkim mając na względzie rażąco wadliwe uzasadnienie, to w ocenie skarżącej organ II wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Skarżąca z daleko posuniętej ostrożności podniosła, że w sytuacji uznania przez Sąd, iż decyzja organu była właściwa, to wnosi ona o wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż zalecenia organu II instancji były wadliwe, a to wobec przytoczonej w sprzeciwie w powołanych wyrokach sądów administracyjnych argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji nawiązuje do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Innymi słowy: rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15).
W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Ponadto w sprawie jest bezsporne, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111,; powoływanej dalej jako "u.ś.r."), od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy toświadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia u.ś.r., wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.
Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującegoświadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA).
Sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym.
Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tak jak to uczynił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy toświadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53; dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.").
Zwrócić należy więc uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości, niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. emerytury opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej.
Podkreślić również należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W świetle powyższych regulacji prawnych decyzja organu I instancji była wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez Kolegium. Organ I instancji nie wykonał obowiązku wynikającego z zasady informowania, a co za tym idzie nie ustalił stanu faktycznego sprawy dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Realizacja powyższego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłaby stronę jednej instancji, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.
Powyższe uchybienia organu I instancji dawały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu
I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego należy uznać za zasadne i nie naruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania.
Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.