Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U.2017.784), w dniu 19 września 2018 r. dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr TZ.6101.2.543.2018 w Strefie Płatnego Parkowania P6 I. A. P. (dalej: skarżąca) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagała się stwierdzenia nieważności aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że w obszarze Strefy Płatnego Parkowania, na ul. [...] pod nr [...], usytuowana jest nieruchomość stanowiąca jej własność. Zgodnie z zatwierdzoną organizacją, po ul. B ruch odbywa się po jezdni o łącznej szerokości 5.0 m w jednym kierunku, od ul. C do ul. D z jednoczesnym kontra ruchem rowerowym w przeciwnym kierunku.
Po prawej stronie ulicy wyznaczono pasy postojowe oznaczone znakiem poziomym P-19 oraz znakiem pionowym D-18 i D-30. Szerokość wyznaczonych miejsc postojowych wynosi 2m, w konsekwencji pozostała szerokość jezdni dostępna dla ruchu pojazdów i rowerów wynosi 3 m. Na wysokości posesji nr [...], stanowiącej własność skarżącej wyznaczono pas postojowy o długości 14 m, oznaczony znakiem P-19. Sposób usytuowania tego pasa utrudnia lub nierzadko uniemożliwia wyjazd na teren nieruchomości po przeciwnej stronie lub wyjazd z nich.
Skarżąca podniosła, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jako podmiot uprawniony do zarządzania i organizacji ruchem ma obowiązek zapewnić sprawność, efektywność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Projekt organizacji ruchu powinien też spełniać oczekiwania lokalnej społeczności. Tymczasem zatwierdzony w przedmiotowej sprawie projekt organizacji ruchu nie spełnia oczekiwań społeczności lokalnej. Problem z dostępem do swoich nieruchomości mieszkańcy (ojciec skarżącej) monitował organowi, jednak monity te w żaden konstruktywny sposób nie zostały uwzględnione.
Zdaniem skarżącej zatwierdzony projekt organizacji ruchu, w zakresie w jakim uniemożliwia lub utrudnia wyjazd z nieruchomości nr [...] jest sprzeczny z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego. W ocenie organu zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego jako akt jednostki samorządu terytorialnego należy do kategorii aktów, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem prawo do zaskarżenia przedmiotowego aktu służy każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według organu skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a sam fakt posiadania przez skarżącą nieruchomości położonej wzdłuż drogi publicznej objętej przedmiotową organizacją ruchu nie jest wystarczającą okolicznością dla uznania interesu prawnego skarżącej do zaskarżania przedmiotowej organizacji ruchu.
Dalej organ wskazał, że w jego ocenie, skarżąca nie tylko nie wykazała, że przedmiotowy akt narusza jej interes prawny, ale również nie wykazała istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Nadto skarżąca nie wykazała także, że przedmiotowy akt narusza konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na jej sytuację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 19 września 2018r. znak TZ.6101.2.543.2018 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy B w Krakowie, na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30; a w pozostałym zakresie skargę odrzucił.
Po pierwsze Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała interes prawny niezbędny do zaskarżenia przedmiotowego aktu, tylko w części który dotyczy przysługującego jej prawa własności do nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] nr [...], z uwagi na ograniczenia przysługujących jej na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnień w wykonywaniu prawa własności. W ocenie Sądu, właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Tym samym organ niezasadnie domagał się odrzucenia skargi wniesionej przez skarżącą w zakresie zaskarżenia aktu w części dotyczącej zmiany organizacji ruchu na ul. [...] na wysokości nieruchomości nr [...] stanowiącej własność skarżącej.
Pod drugie, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała natomiast swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu w pozostałej części dotyczącej innych ulic i dlatego w pozostałym zakresie skargę odrzucono.
W konsekwencji przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd dokonawszy merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu stwierdził, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu na ul. B nie została przez organ w żaden sposób wyjaśniona. W ocenie Sądu, argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zmiany organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Uzasadnienie takie powinno w jasny i przekonujący sposób odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną.
Uwagi te są tym bardziej istotne, że opis rozwiązań projektowych przewiduje możliwość wyznaczenia miejsc postojowych – w zależności od ulicy – na jezdni lub z wykorzystaniem chodnika przyległego do pasa ruchu.
W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został zatem wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez należytego jej uzasadnienia, a stwierdzone naruszenia przepisów prawa oceniono jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Na skutek skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa wniesionej od ww. rozstrzygnięcia Sądu I instancji, NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2292/19 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i III i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie okoliczności prawnych kształtujących granice rozpoznawanej sprawy, a przedstawione w tej materii stanowisko w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd Odwoławczy na wstępie swoich rozważań wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.) oraz załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r.
Drugie z wymienionych rozporządzeń zostało podjęte na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z owym przepisem prawa, Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach.
Zatem, zdaniem NSA, dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu należało mieć zatem na względzie powyższe przepisy regulujące w sposób szczegółowy zarówno wymiary miejsc postojowych, minimalne odległości poszczególnych elementów ruchu drogowego, wielkość placu manewrowego, jak również sposób posadowienia znaków drogowych.
Według Sądu II instancji, WSA w Krakowie dokonał oceny legalności podjętej przez organ czynności z pominięciem ww. przepisów prawa, ograniczając się jedynie do wytknięcia organowi administracji naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wskazując na brak uzasadnienia czynności zatwierdzenia organizacji ruchu.
Powołując się na poglądy orzecznictwa podkreślono, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Zdaniem NSA, pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170).
W ocenie Sądu II instancji, niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA zaakcentował, że kontrolowany akt nie jest wprost objęty dyspozycją powyższego przepisu, co oznacza, że każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość. W przypadku bowiem aktów sporządzanych na podstawie bardzo szczegółowych przepisów i wytycznych ich sporządzania, brak uzasadnienia nie zawsze będzie prowadził do uznania że doszło do istotnego z tej przyczyny naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ można jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).
Jak wynika z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, organ wskazał na zgodność wprowadzonej organizacji ruchu z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, zarówno co do szerokości samego pasa postojowego, jak również szerokości pasa manewrowego przy wyjeździe z bramy skarżącej. W ocenie NSA, Sąd I instancji pominął w całości wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę (organ wskazał bowiem na zgodność wprowadzonej organizacji ruchu z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, zarówno co do szerokości samego pasa postojowego, jak również szerokości pasa manewrowego przy wyjeździe z bramy skarżącej), koncentrując się w istocie na subiektywnym odczuciu skarżącej co do braku możliwości lub utrudnienia przy wyjeździe z bramy lub też możliwości parkowania.
Jednocześnie NSA podkreślił również, że wskazywany przez Sąd I instancji art. 140 kc jako źródło interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego.
Na koniec Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z kolei z § 8 ust. 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Czynienie jednakże zarzutu organowi w oparciu o ten przepis, bez merytorycznej analizy sporządzonego projektu, byłoby skuteczne jedynie w sprawach oczywistych, np. gdyby organ nie odrzucił projektowanej organizacji ruchu w przypadku sporządzenia jej przez osoby nieuprawnione bądź w przypadku braku zaopiniowania organizacji ruchu przez właściwe organy. Brak szczegółowego uzasadnienia projektu nie jest jedną z przesłanek tego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tzn. inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej). Kontrola ta – jak zostało powyżej wskazane - sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy odnotować, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. modyfikując zakres zaskarżenia ograniczył go do tej części aktu, która określa umieszczenie po prawej stronie ulicy B w Krakowie na wysokości nieruchomości nr [...] poziomych pasów postojowych. Podkreślił, że nie jest istotne rozważanie technicznych uwarunkowań wyznaczenia miejsc postojowych, lecz prawidłowe i swobodne korzystanie z indywidulanego zjazdu na nieruchomość. (k. 138 a.s.).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma stanowisko w niej wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. I OSK 2292/19. Sąd II instancji na skutek skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1310/18 w sprawie ze skargi A.P. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 19 września 2018 r., nr TZ.6101.2.543.2018 w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu - uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i III i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (pkt 1 wyroku).
Tytułem przypomnienia – WSA w Krakowie w ww. wyroku w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy B w Krakowie, na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30; w pkt II. orzekł o odrzuceniu skargi w pozostałym zakresie; w pkt III zasądził od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej A. P. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W myśl postanowień art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 19 września 2018 r. zatwierdzającego stałą organizację ruchu według projektu nr 543 w strefie Płatnego Parkowania P6I (...) - w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy B w Krakowie, na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów (...) – należy zacząć od zbadania czy skarżącej przysługiwała legitymacja skargowa do zaskarżenia tego aktu w zmodyfikowanym na rozprawie zakresie - stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z uwzględnieniem stanowiska NSA w wydanym w tej sprawie ww. wyroku.
Godzi się w tym miejscu przytoczyć również fragment wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że: "Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. (...) W konsekwencji czego w pierwszych dwóch wypadkach prawo wniesienia skargi na zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego służy – pominąwszy podmioty szczególne - każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, natomiast w przypadku podjęcia takiego aktu przez marszałka województwa każdemu, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 P.p.s.a.)."
Według zatem art. 101 ust. 1 u.s.g. - prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Przyjmuje się, że postanowienia aktu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).
Z uwagi na powyższe ponownej analizy wymaga kwestia, czy skarżąca wykazała interes prawny niezbędny do zaskarżenia przedmiotowego aktu, w części dotyczącej umieszczenia po prawej stronie ulicy B w Krakowie, na wysokości nieruchomości nr [...], poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30.
Podkreślenia tu wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 18 listopada 2022 r. uznał, że "wskazywany przez Sąd I instancji art. 140 kc jako źródło interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego."
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd.
NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).
Powoływany w skardze argument, o tym że projekt organizacji ruchu powinien spełniać oczekiwania społeczności lokalnej może sugerować, że skarga została wniesiona w interesie publicznym, zamiast być ukierunkowana na ochronę indywidualnych praw podmiotowych, których istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g.
W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).
O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Interes prawny wiąże się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej, jego istotą jest oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.
W niniejszej sprawie skarżąca wskazała w skardze, że na wysokości posesji nr [...], stanowiącej własność skarżącej wyznaczono pas postojowy o długości 14m, oznaczony znakiem P-19. Sposób usytuowania tego pasa – w ocenie skarżącej - utrudnia lub nierzadko uniemożliwia wyjazd na teren nieruchomości po przeciwnej stronie lub wyjazd z nich. W sytuacji, gdy na wprost bramy wjazdowej do nieruchomości skarżącej na wyznaczonym do tego miejscu postojowym zaparkowany jest pojazd, nawet pozostała część jezdni o szerokości 3 m jest niewystarczająca do tego, aby skarżąca mogła swobodnie wjechać lub wyjechać do garażu swojej nieruchomości.
Nadto skarżąca podała, że "sama bowiem szerokość chodnika oraz szerokość jezdni są niewystarczające do prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego wykonania manewru. Skutkuje to znaczną uciążliwością w codziennym funkcjonowaniu i korzystaniu z nieruchomości, wprost powodując niczym nieuzasadnione ograniczenie w swobodnym dysponowaniu przysługującym skarżącej prawem własności. Wynika to z faktu, że dostęp do bram wjazdowych nieruchomości jest uzależniony od tego, czy w danej chwili na pasie postojowym są zaparkowane pojazdy czy też nie". Powyższe wskazuje zatem na wykazanie przez skarżącą istnienia interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, i którego istnienie nie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. Powoływanie się na naruszenie uprawnień właścicielskich z art. 140 kc nie jest wystarczające w niniejszej sprawie i zostało wyłączone przez NSA jako przesłanka warunkująca istnienie interesu prawnego do zaskarżenia ww. aktu.
Podsumowując zatem, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej części aktu. Podnoszone zaś przez skarżącą argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego (utrudnienie wjazdu na jej nieruchomość, gdy znajdujący się naprzeciwko pas parkowania jest zajęty), który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego.
W ocenie WSA w Krakowie zaskarżone zatwierdzenie w dniu 19 września 2018 r. przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie stałej organizacji ruchu w Strefie Płatnego Parkowania P6 I nie ogranicza prawa własności skarżącej, ani jej praw jako użytkownika drogi publicznej poprzez umieszczenie po prawej stronie ulicy B w Krakowie, na wysokości nieruchomości nr [...] poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30. Skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego, który musi być realny, aktualny, osobisty, własny i indywidualny, ani tym bardziej jego naruszenia przez zaskarżony akt. Interes prawny skarżącej musi wynikać z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa (także wynikającego np. z ustawy, aktu prawa miejscowego), którego wykazanie stanowi podstawową przesłankę umożliwiającą wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.
Swoją podstawę zawsze musi znajdować w przepisach prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Następną przesłanką, która musi zostać wykazana przez skardze w trybie art. 101 u.s.g., jest wykazanie naruszenia tego interesu prawnego.
Wspomniana organizacja ruchu w Strefie Płatnego Parkowania P6 I zatwierdzona w dniu 19 września 2018 r. w żaden sposób nie reguluje (nie wpływa, nie ogranicza) korzystania z prawa własności nieruchomości skarżącej. Nie zawiera w tym zakresie żadnych regulacji normatywnych. A jak wskazał NSA w wyroku z 18 listopada 2022 r. "art. 140 kc jako źródło interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie i wynikające z niego uprawnienia właściciela nieruchomości są skuteczne jedynie w granicach własności. Na drodze publicznej uprawnienia właściciela nieruchomości przylegającej do drogi są tożsame z innymi uczestnikami ruchu i wynikają wprost z przepisów prawa regulujących zarówno organizację ruchu jak i inne przepisy ruchu drogowego."
Zaskarżony akt nie wprowadza swoimi regulacjami także żadnych ograniczeń w stosunku do skarżącej jako użytkowniczki drugi publicznej - ulicy B w Krakowie. Podnoszony przez skarżącą zarzut umieszczenia po prawej stronie ulicy B w Krakowie, na wysokości nieruchomości nr [...] poziomych pasów postojowych o szerokości dwóch metrów, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i D-30 nie ogranicza, ani nie wpływa na sposób korzystania z tej drogi publicznej przez skarżącą, a ona sama może również korzystać, tak jak i inni użytkownicy z wyznaczonego pasa postojowego.
Podsumowując sam fakt posiadania przez skarżącą nieruchomości położonej przy drodze publicznej objętej przedmiotową organizacją ruchu nie jest wystarczającą okolicznością dla uznania interesu prawnego skarżącej do zaskarżania przedmiotowej organizacji ruchu. Nadto skarżąca nie tylko nie wykazała, że przedmiotowy akt narusza jej interes prawny, ale również nie wykazała istnienia bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Nadto skarżąca nie wykazała także, że przedmiotowy akt narusza konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na jej sytuację prawną. Podniesione przez nią okoliczności związane są wyłącznie ze stanem faktycznym i tym samym z jej interesem faktycznym (a nie z jej interesem prawnym).
Tym samym stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., "Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego".
Mając powyższe na uwadze, WSA w Krakowie w pkt 1 sentencji postanowienia orzekł na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
W pkt 2 sentencji postanowienia, Sąd zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.