Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 516/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez A. S. (zwanego dalej skarżącym), decyzją z dnia 20 marca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art.12 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2019 r. poz. 341, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r., znak: [...], o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wnioskiem z dnia 13 stycznia 2020 r. zwrócił się do Starosty o wydanie mu prawa jazdy kategorii C i C+E.

Organ pierwszej instancji - Starosta decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], orzekł o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 i ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami nie może być wydane prawo jazdy osobie ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, m.in.: kategorii C i C+E, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego II Wydział Karny z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt [...], organ pierwszej instancji wydał bowiem w dniu 13 stycznia 2020 r. decyzję, znak: [...], o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii: AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T nr prawa jazdy [...], nr druku [...], wydanego w dniu 7 czerwca 2017 r. przez Starostę.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji:

1. 1) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez bezzasadne przyjęcie istnienia negatywnej przesłanki do wydania prawa jazdy kategorii, które wprost zostały przez sąd skarżącemu pozostawione,
2. 2) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 i 7 k.p.a. poprzez obrazę prawa materialnego i niewykonanie ostatecznego wyroku sądu,
3. 3) naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez wyprowadzenie treści normy prawnej, która jest wprost sprzeczna z Konstytucją RP i doprowadza do niewykonania prawomocnego wyroku sądu,
4. 4) naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez postawienie się w roli sądu i niewykonanie jego wyroku.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie prawa jazdy kategorii C i C+E.

Opisaną na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że zobowiązane jest nie tylko do kontroli zasadności zarzutów, podniesionych w odwołaniu, lecz także do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w której zapadło zaskarżone orzeczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 2981/2000, LexPolonica nr 355858; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt V SA 137/92, LexPolonica 297525).

Zdaniem Kolegium organ prowadzący postępowanie prawidło uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E. Do organu prowadzącego postępowanie w dniu 16 grudnia 2019 r. wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego II Wydział Karny, zawierające w załączeniu odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego II Wydział Karny z dnia 14 listopada 2019 r, sygn. akt [...]. W pkt 3 wyroku na skarżącego nałożono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C oraz C i E, na okres 3 lat zaliczając na mocy art. 63 § 4 Kodeksu karnego (ustawy z dnia 6 czerwca 1967 r. Kodeks karny, t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1444, zwanej dalej Kodeksem karnym) na jego poczet okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 6 sierpnia 2019 r. do dnia 14 listopada 2019 r. W konsekwencji powyższego wyroku organ pierwszej instancji wydał i doręczył skarżącemu zawiadomienia z dnia 19 grudnia 2019 r. o wszczęciu postępowania oraz o wykonaniu środka karnego.

W dniu 13 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, znak: [...], o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii: AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T (decyzja ta stała się ostateczna).

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami powyższą regulację stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. W przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii: AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,C,C+E,T, a z treści ww. wyroku Sądu Rejonowego wynika, że na skarżącego nałożono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C oraz C i E, na okres 3 lat zaliczając na mocy art. 63 § 4 Kodeksu karnego na jego poczet okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 6 sierpnia 2019 r. do dnia 14 listopada 2019 r. Zatem powołany powyżej przepis ustawy o kierujących pojazdami ma, zdaniem Kolegium, zastosowanie w sprawie.

Kolegium podkreśliło, że konstrukcja przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami nakłada na organ administracji obowiązek wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, nie dając możliwości żadnego, alternatywnego rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "za taką interpretacją przemawia przede wszystkim wykładnia językowa wskazanego przepisu z którego wynika wprost, że osobie, w stosunku do której orzeczono prawomocnie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, m.in. kategorii B nie może być zarówno wydane jak i również zwrócone prawo jazdy, a także przywrócone uprawnienia w zakresie, m.in. kategorii: C, C+E. Powyższe stanowisko potwierdza również, zdaniem Kolegium, wykładnia celowościowa wskazanego przepisu. Celem racjonalnego ustawodawcy było bowiem wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców, którzy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza prowadząc pojazdy mechaniczne w stanie nietrzeźwości.

Trudno bowiem wyobrazić sobie, że założeniem racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, aby kierowca w okresie zakazu prowadzenia pojazdów obejmującego prawo jazdy kategorii B mógł prowadzić pojazd ciężarowy. Nie budzi zaś wątpliwości, że ewentualne prowadzenie pojazdu ciężarowego przykładowo w stanie nietrzeźwości mogłoby stanowić znacznie większe niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, niż prowadzenie pojazdu osobowego. Takim ewentualnym zachowaniom kierowcy w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych służy ww. przepis prawny. Prawo administracyjne w tym zakresie działa także prewencyjnie, eliminując ewentualne negatywne zachowania kierowców na drogach publicznych" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 1024/15). Kolegium podkreśliło, że stanowisko zajęte w sprawie znajduje poparcie w szeregu wyroków sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/15, opub. w LEX 2113913; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1024/15, opub. w LEX nr 2110401; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt l OSK 678/14, opub. w LEX nr 1988146; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 577/16, opub. w LEX nr 2154559; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 781/16, opub. w LEX nr 2152093; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt III SA/Po 385/16, opub. w LEX nr 2123214; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1129/15, opub. w LEX nr 2098366).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, co do kwestii wydania przez organ pierwszej instancji decyzji "rozszerzającej" zakaz prowadzenia pojazdów objęty ww. wyrokiem Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z orzecznictwem "orzeczony na podstawie norm prawa penalnego zakaz wywołuje na gruncie systemu prawa także skutki administracyjnoprawne - w odniesieniu do zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B ustawodawca, na mocy przywołanych przepisów, rozciągnął skutki orzeczenia karnego także na uprawnienia do prowadzenia pojazdów kategorii C, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt l OSK 678/14).

Mając na uwadze powyższe rozważania Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., i art. 7a k.p.a. uznało za całkowicie chybione i nie zasługujące na uwzględnienie.

W ocenie składu orzekającego Kolegium organ pierwszej instancji wydał prawidłową decyzję o odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podniósł zarzuty:

1. 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całego zebranego materiału dowodowego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego, skutkującej błędem w ustaleniach faktycznych,
2. 2) naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami poprzez bezzasadne przyjęcie istnienia negatywnej przesłanki do wydania prawa jazdy kategorii, które wprost zostały przez sąd skarżącemu pozostawione,
3. 3) naruszenie art. 7 Konstytucji RP. art. 6 i 7 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez obrazę prawa materialnego i niewykonanie ostatecznego wyroku sądu,
4. 4) naruszenie art. 7a k.p.a., zgodnie z którym wszelkie wątpliwości w wykładni normy prawnej, należy rozstrzygać na korzyść obywatela, poprzez wyprowadzenie treści normy prawnej, która jest wprost sprzeczna z Konstytucją RP i doprowadza do niewykonania prawomocnego wyroku sądu,
5. 5) naruszenie art. 45 i art. 175 Konstytucji RP, zgodnie z którymi każdy ma prawo do sądu, a wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, a nie organy administracji publicznej, poprzez postawienie się w roli sądu i niewykonanie jego wyroku.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący podniósł w szczególności, że SKO dopuściło się w jego ocenie rażącego naruszenia przepisów postepowania przez niedokonanie należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej, jak mówi art. 80 k.p.a., oceny tego materiału. Konsekwencją tego naruszenia był błąd w ustaleniach faktycznych, które poczynił organ pierwszej instancji, polegający na przyjęciu, że nie posiadam uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,C,C+E,T. Skarżący uważa, że uprawnienia te posiadał, co więcej również w zakresie kategorii C i C+E, co wynika wprost z wyroku.

Zdaniem skarżącego interpretacja przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, że uniemożliwia on wydanie skarżącemu należnego mu prawa jazdy, które potwierdza posiadane przez niego uprawnienia, stanowi obrazę tego przepisu. Nie może być bowiem tak, zdaniem skarżącego, że obywatel, który został prawomocnie skazany za dany czyn i została mu wymierzona konkretna kara przez sąd, w tym przypadku w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, jest karany po raz drugi, i to w sposób, który uniemożliwia mu obronę. Uważa, że doszło w tym zakresie do naruszenia prawa do sądu(art. 45 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji RP). Próba przedstawienia, że interpretacja przepisów przez orzekające organy jest właściwa, gdyż tak chciał ustawodawca, nie daje się obronić. Jeżeli celem ustawodawcy było jednoczesne pozbawienie wszelkich uprawnień, to dałby temu wyraz w Kodeksie karnym.

Sąd karny pozostawił jednak skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E. Organ administracji nie jest władny rozszerzać środka karnego. Skarżący twierdzi, że jeżeli sad karny w wyroku wprost określił, że uprawnienia do prowadzenia pojazdów konkretnej kategorii pozostawia danej osobie, to obowiązkiem organu jest wydanie prawa jazdy, potwierdzające posiadanie tych uprawnień. Zarzucił więc orzekającym organom niewłaściwą wykładnię przepisów, która jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. Jest to, w ocenie skarżącego, bezprawne dokonywanie wykładni i stawianie się w roli sądu. Doszło więc do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Podniósł, że takie rozszerzenie sankcji karnej spotkało się reakcją – wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności tak wprowadzonej normy (sprawa SK 4/20). Doszło więc do niekonstytucyjnej, zdaniem skarżącego, wykładni przepisu art. 12 ustawy o kierujących pojazdami, a w konsekwencji do naruszenia zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i art. 6 i 7 k.p.a.

Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i nakazanie wydania decyzji o wydaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii C i C+E.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonana kontrola według wyżej wskazanych kryteriów, wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, że nie tkwią w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Sąd nie dopatrzył się też takich naruszeń przez orzekające organy przepisów postępowania – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r. poz. 256, jak i przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2019 r. poz. 341), które by skutkowały uchyleniem tych decyzji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn., Dz. U. z 2019 r. poz. 341, zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

Z kolei w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

1. 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;
2. 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;
3. 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. W rozpoznawanej sprawie jest rzeczą bezsporną, że Sąd Rejonowy II Wydział Karny wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt [...], nałożył na skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych (tj. kat. B) z wyłączeniem kategorii C oraz C i E, na okres 3 lat zaliczając na mocy art. 63 § 4 Kodeksu karnego (ustawy z dnia 6 czerwca 1967 r. Kodeks karny, t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1444, zwanej dalej Kodeksem karnym) na jego poczet okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 6 sierpnia 2019 r. do dnia 14 listopada 2019 r.

W konsekwencji więc miały zastosowanie przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, a obowiązującym już w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu orzekające organy dokonały więc prawidłowej wykładni powyższych przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

W żaden też sposób nie można im też skutecznie zarzucić ich błędnego zastosowania.

Wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2020 r. o wydanie mu prawa jazdy kategorii C i C+E. nie mógł być przez organy pozytywnie załatwiony.

Ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami), od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy.

W art. 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca wskazał bowiem okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z nich stanowi wskazany w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

Z kolei art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w pkt 2 i 3 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. W aktualnym zatem stanie prawnym, skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy.

Analiza treści art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej - sankcji administracyjnej - poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającej kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14, z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14, z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, m.in. wyrokach WSA w Krakowie: z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 679/15, czy z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 719/17, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/15, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1024/15.

Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B musi zatem skutkować odmową wydania prawa jazdy w pozostałych kategoriach wymienionych w ww. ustawie. Przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa (która ma pierwszeństwo przed innymi metodami wykładni przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej), ale także i wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi bowiem wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B, zezwoliłby np. na prowadzenie pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t (kat. C), czy pojazdem samochodowym właściwym dal kategorii C z przyczepą, zespołem pojazdów, określonych dla kategorii B+E, zespołem pojazdów, określonych dla kategorii D+E, ciągnikiem rolniczym z przyczepa, pojazdem wolnobieżnym z przyczepą (kat.

C+E). Wskazane przepisy służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego i ochronie wartości nadrzędnych, którymi są życie i zdrowie ludzkie. W pełni podzielić więc należy stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że za tym przemawiał interes społeczny. "Taki interes społeczny, w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (dopuszczającego ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób) został wskazany i należy się z nim zgodzić. Chodziło bowiem o ochronę tak istotnych społecznych dóbr i wartości nadrzędnych, jak życie i zdrowie ludzkie." (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 313./18; LEX nr 2513889).

Wobec powyższego za trafne należało ocenić stanowisko orzekających organów, zaprezentowane w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, że w sytuacji, gdy orzeczony przez sąd karny wobec skarżącego zakaz obejmował kategorię uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, a skarżący domagał się zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E, taki dokument potwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i C+E, nie mógł być skarżącemu wydany.

Orzeczenie prawomocnym wyrokiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii (kat. B), nie oznacza przecież, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on żądać wydania, czy zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami co do pozostałych kategorii. Wyraźnie zakazał tego ustawodawca w wyżej przytoczonym art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, przy czym adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a nie sąd karny, co należy szczególnie podkreślić, w kontekście zarzutów podniesionym w tym zakresie przez skarżącego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa jazdy w sytuacji objętej przepisem art. 12 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy nie jest objęte uznaniem administracyjnym (nie zależy od uznania rozstrzygającego organu i rozważenia przez niego różnych okoliczności życiowych wskazanych przez skarżącego, np. okresu posiadania prawa jazdy, wykonywania działalności gospodarczej, itp.), lecz obliguje organ do zastosowania wynikających z niego sankcji w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii B. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia wymagane jest prawo jazdy kategorii B pozbawia więc prawa do uzyskania prawa jazdy kategorii C, C+E i wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie.

Tym samym dokument prawa jazdy dla powyższej kategorii nie mógł być zwrócony skarżącemu w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Skutkiem orzeczonego środka karnego przez sąd karny są zatem obowiązujące wobec skarżącego zakazy wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

Z zawiadomienia o wykonaniu środka karnego z dnia 19 grudnia 2019 r. wprost wynika, że po odbyciu środka karny w postaci dalszego wykonywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii, z wyłączeniem kategorii C i C+E, zastosowany wobec skarżącego w wyroku Sądu Rejonowego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt: [...], na okres 3 lat, tj. po dniu 6 sierpnia 2022 r., skarżący może dopiero próbować skutecznie ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy z tym zastrzeżeniem, że przywrócenie uprawnienia zatrzymanego prawa jazdy na okres dłuższy niż rok uzależnione jest od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Nadto, że zatrzymano skarżącemu dokument uprawniający do kierowania pojazdami na wskazany okres.

Podnieść w związku z tym należy, że środek karny - zakazu prowadzenia pojazdów - wykonywany jest w dalszym ciągu.

Prawomocne orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów stanowi podstawę decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami.), co nastąpiło w niniejszej sprawie. Starosta wydał bowiem w dniu [...] 2020 r. decyzję, znak: [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii: AM,A1,A2,A,B1,B,B+E,T nr prawa jazdy [...], nr druku [...], wydanego w dniu 7 czerwca 2017 r. przez Starostę. Starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień ewentualnie dopiero po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie (art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami).

Podkreślić także należy, że choć odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii C i C+E nastąpiła na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych w kategorii B, to decyzja nie została wydana w wykonaniu wyroku Sądu Rejonowego. Te kwestie zostały bowiem uregulowane w decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r., znak: [...], cofającej skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie określonym w wyroku sądu karnego. To ww. decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami miała swoje umocowanie w art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 523), w myśl którego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

Nie jest więc uprawnione twierdzenie skarżącego, że odmowa wydania prawa jazdy w zakresie kategorii C i C+E stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem sądu karnego.

Sąd dostrzega pewną niespójność systemu, ale jako sąd administracyjny został wyposażony w kompetencje kontroli legalności aktów administracyjnych.

To w decyzji administracyjnej, którą Sąd w tym przypadku ocenia, został skonkretyzowany zakaz zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy kat. C i C+E.

Zwróceniu skarżącemu tego dokumentu, sprzeciwiają się zatem kategoryczne postanowienia ust. 2 pkt 2 i 3 art. 12 ustawy o kierujących pojazdami.

W związku z tym Sąd uznał, że decyzje organów orzekających w pierwszej, jak i w drugiej instancji, nie naruszają prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Trafnie więc rzecz ujmuje WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 392/19; (dostępne w CBOiS), że: "Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym - zakazem prowadzenia pojazdów. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.).

Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Jak celnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 258/17, Lex nr 2309038), wartością chronioną konstytucyjnie jest również bezpieczeństwo publiczne, co wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającego ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."

Zgadzając się w pełni z powyższym stanowiskiem po raz wtóry podkreślić, należy, że regulacje art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami mają bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Chodzi bowiem o czasowe wykluczenie z ruchu drogowego tych spośród kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu publicznemu (bezpieczeństwu ruchu drogowego). "Z punktu widzenia chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, która swoim działaniem (np. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwym) stwarza realne niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, mogłaby nadal być użytkownikiem ruchu drogowego prowadząc bez ograniczeń" (tak WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 392/19).

Racje te uwzględnił również Sąd w procesie kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w tej sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne, sprawując wymiar sprawiedliwości, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; w sensie podmiotowym), pośrednio również powinny mieć na względzie ochronę wartości uznanych za istotne w danej społeczności. Ich równorzędnym ze sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej celem jest przecież ochrona praw i wolności jednostki - w tym wypadku chodzi o zasadę bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego, a więc o ochronę ich życia i zdrowia przed innym uczestnikiem ruchu, który stwarza realne dla nich zagrożenie. (zob. P. Przybysz, Funkcje sądownictwa administracyjnego w Polsce, w: J. Sługocki (red.), Administracja publiczna i prawo administracyjne wobec integracji europejskiej, Szczecin 2003, s. 237).

Zaprezentowane w niniejszym wyroku stanowisko w zakresie wykładni art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1952/17). Przywołane w skardze przepisy Konstytucji RP zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że kontrolowane decyzje w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy kategorii C i C+E naruszają statuowane w nich zasady. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji uzasadnione zostały wyłącznie w oparciu o przekonanie skarżącego o naruszeniu przepisów ustawy, do których zdaniem Sądu ze wskazanych powyżej względów nie doszło. Nie mogą być one więc uznane za zasadne.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się więc nietrafne, podobnie jak nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80, art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Orzekające organy dysponowały bowiem wystarczającym materiałem dowodowym do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Prawidłowo go też całościowo oceniły. Nie istniały żadne wątpliwości w interpretacji przepisów prawa materialnego (art. 7a k.p.a.) W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, tj. o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych, lecz o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Taka sytuacja z pewnością nie miała miejsca w tej sprawie.

Natomiast zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieścisłego sformułowania, że skarżący nie posiada uprawnień do kierowania pojazdami wskazanych kategorii, w tym kategorii C, C+E nie mogło być uznane za błąd mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie posiada dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień także i tych kategorii.

Skarga nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.