Uzasadnienie
Zaskarżonym przez K. J. (zwanym dalej skarżącym) postanowieniem z dnia 5 maja 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 13 marca 2020 r. nr [....].
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:
Skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia 6 lutego 2020 r., zatytułowanym "podanie na podstawie art. 73 ustawy kodeks postepowania administracyjnego.(...)." Wniósł w nim "(...) udostępnienie po uwierzytelnieniu w systemie teleinformatycznym całości akt sprawy o wydanie zaświadczenia z wniosku z dnia 18 stycznia 2009 roku, w której to sprawie orzeczenie w drugiej instancji wydał Komendant Wojewódzki Policji postanowienie z dnia 14 września 2009 roku numer [...]."
Następnie pismem z dnia 18 lutego 2020 r. – wniosek o udostępnienie akt sprawy administracyjnej, wniósł o udostępnienie po uwierzytelnieniu w systemie teleinformatycznym przeglądu akt "(...) zakończonego postanowieniem 1/09, utrzymanego (...) postanowieniem numer [...] z dnia 14 września 2009 Komendanta Wojewódzkiego Policji (...)"
Drugim pismem, także z dnia 18 lutego 2020 r. skarżący wniósł o udostępnienie po uwierzytelnieniu w systemie teleinformatycznym całości akt postepowania o wydanie zaświadczenia z wniosku z dnia 18 stycznia 2009 roku, zakończonego postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji numer [...] z dnia 14 września 2009 (...)."
Pismem z dnia 5 marca 2020 r. powyższe pisma, na podstawie art. 19 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. zostały przekazane Komendantowi Powiatowemu Policji celem ich rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Komendant Powiatowy Policji pismem 13 marca 2020 r., nr [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożone wnioski.
Pismem z dnia 22 marca 2020 r. skarżący wniósł zażalenie na ww. pismo, uznając, że w sprawie faktycznie zapadło w dniu 13 marca 2020 r., postanowienie nr [...] o odmowie udostępnienia mu akt. Stwierdził, że obowiązkiem Komendanta wobec art. 73 k.p.a. winno być udostepnienie żądanych akt sprawy administracyjnej w całości, względnie w razie odmowy udowodnienie, że żądanych akt udostępnić nie można jako kompletnych. W ocenie skarżącego postanowienie to uchybia art. 61, 51 ust. 3 Konstytucji oraz art. 73 k.p.a. wniósł więc o jego uchylenie i "(...) przekazanie sprawy o udostępnienie akt przed organem właściwym d/z rozpatrzenia emerytalno-rentowego f-szy Policji".
Opisanym na wstępie postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego, gdyż w jego ocenie objęte zażaleniem stanowisko organu nie było postanowieniem.
Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest przedmiotu zaskarżenia. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że pismo wskazane przez skarżącego stanowi postanowienie w rozumieniu Kodeksu postepowania administracyjnego. Utrwalony jest pogląd doktryny, zgodnie z którym niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.
Kwestionowane przez skarżącego pismo z dnia 13 marca 2020 r., nr [...] nie jest, zdaniem Komendanta, ani decyzją ani postanowieniem. Podniósł, że zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można go uznać za postanowienie, wymienia art. 134 k.p.a.
Pismo z dnia 13 marca 2020 r., nr [...] Komendanta Powiatowego Policji nie posiada wszystkich wskazanych elementów. Przede wszystkim pismo nie zawiera rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażony w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Zażalenia skarżącego było więc niedopuszczalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji niewłaściwą ocenę stanu prawnego i faktycznego sprawy. Zarzucił zatem uchybienie: art. 134, art. 124, i art. 7 k.p.a., a także uchybienie art. 61, art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 73 k.p.a. Uważa więc, że nie można wywieść, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i zostało wydane zgodnie z przepisami, w tym z art. 134 k.p.a. Wniósł zatem o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Stosownie zaś do postanowień art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Z powyższych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego wynika więc, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w zażaleniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.
Zażalenie jest zatem niedopuszczalne m. in w sytuacji, gdy zostało one wniesione na postanowienie, na które nie przysługuje ten środek zaskarżenia bądź gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia.
Postanowienie z art. 134 k.p.a. powinno być więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się mógł złożyć skutecznie środek zaskarżenia, w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego, gdyż w jego ocenie objęte zażaleniem stanowisko organu, wyrażone w piśmie z dnia 13 marca 2019 r. nr [...], nie było decyzją administracyjną ani postanowieniem.
Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. Pismo z dnia 13 marca 2019 r. nr [...], spełnia bowiem wszystkie niezbędne elementy, by uznać je za postanowienie o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanych akt. Pismo to ma oznaczenie organu od którego pochodzi, wskazano w nim jego adresata, widnieje pod nim podpis osoby reprezentującej organ i wbrew temu co twierdzi Komendant Wojewódzki Policji zawiera też stosowne rozstrzygnięcie.
Istotnie, w kwestionowanym zażaleniem skarżącego piśmie - postanowieniu, nie zostało wyartykułowane wprost rozstrzygnięcie przez stwierdzenie: "odmawiam Panu udostępnienia akt" niemniej jednak z kontekstu treści tego pisma wynika niewątpliwie, że takie właśnie rozstrzygnięcie podjął Komendant Powiatowy Policji.
Nawiązując do wniosków skarżącego z dnia 6 lutego 2020 r., 18 lutego 2020 r., 18 lutego 2020 r. wskazał, że "(...) po raz kolejny informuje, że żądane materiały oraz dodatkowe informacje, dotyczące postępowania administracyjnego [...], zakończonego wydaniem Postanowienia Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia 10 lipca 2009 roku przesłane zostały Panu za pismami [...] oraz [...]." Następnie podniósł jakie dokumenty, wymieniając je, zostały skarżącemu udostępnione w formie pism oraz kopii cyfrowych. Podniósł także, że oryginał tej dokumentacji, na żądanie organu odwoławczego przekazany został 23 lipca 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji, celem przedłożenia do oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i do dnia dzisiejszego nie został zwrócony. "W obecnej chwili nie jest możliwe określenie, czy w żądanych aktach, znajduje się dokument rejestrowo ewidencyjny, o czym został Pan powiadomiony. Wskazał następnie jakie jeszcze przesłano skarżącemu dokumenty z postępowania zakończonego postanowieniem z 14 września 2009 r.
W ocenie Sądu analiza treści tego stanowiska organu Policji doprowadziła Sąd do wniosku, że de facto organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu udostępnienia akt (wglądu do nich) stojąc na stanowisku, iż z akt tych już wydał skarżącemu, określone dokumenty, a nadto akt tych organ nie posiada, bo nie zostały mu zwrócone, a stan taki do obecnej chwili nie uległ zmianie.
Podnieść należy, że w tym zakresie Sąd nie ocenia zasadności stanowiska organu, czy na podstawie art. 73 k.p.a., który miał zastosowanie, organ mógł, czy nie mógł udostępnić skarżącemu żądanych akt "po uwierzytelnieniu w systemie teleinformatycznym", jak tego żądał skarżący.
Sąd jednakże podkreśla, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Zwrócić zatem należy uwagę, że czym innym jest prawo do wglądu do akt i to każdych akt (Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą; tak Przybysz Piotr Marek w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 73 w LEX 2018), wskazane w § 1 tego przepisu, a czym innym są pozostałe wskazane w nim uprawnienia strony. Poza bowiem uprawnieniem wglądu do akt strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2 art. 73 k.p.a.). Czym innym jest jeszcze kwestia stosowanie przepisów k.p.a. do wydania zaświadczeń, a czym innym jest udostępnienie akt tego rodzaju postępowania, na podstawie tego przepisu.
W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że przepisu art. 73 k.p.a. nie stosuje się tylko do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1 art. 74 k.p.a.).
Wreszcie, stosownie do postanowień art. 73 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 346).
Powtórzyć więc należy za WSA w Warszawie (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA./Wa 1644/18; LEX nr 2716002), że art. 73 § 3 k.p.a., odróżnia przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1k.p.a.) od uwierzytelnienia odpisów i kopii z akt sprawy (art. 73 § 2 k.p.a.). "W pierwszym wypadku strona zapoznaje się z aktami sprawy, to jest przegląda dokumenty włączone do akt sprawy, odczytuje ich treść, zapisuje swoje spostrzeżenia dotyczące akt sprawy, kopiuje dokumenty w całości lub w części itp. Strona może to uczynić zarówno w siedzibie organu, jak i poprzez system teleinformatyczny organu.
Z kolei uwierzytelnienie nie ma na celu zapoznania się przez stronę z treści akt sprawy. Uwierzytelnienie polega na dostarczeniu stronie sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy lub tylko na umieszczeniu przez ten organ adnotacji o zgodności z oryginałem kopii lub odpisu sporządzonego przez stronę. Strona może zapoznawać się oraz sporządzać odpisy i kopie, a także żądać wydania uwierzytelnionych odpisów wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy."
Rzecz jednak w tym, że skarżący w tej sprawie nie wnioskował o dokonanie czynności przewidzianych w art. 73 § 2 k.p.a., ale tak naprawdę żądał wglądu do określonych akt organu Policji, tj. udostępnienia ich "po uwierzytelnieniu w systemie teleinformatycznym", a więc po przeprowadzeniu procesu weryfikacji tożsamości osoby (tu skarżącego), od której pochodzi żądanie usługi, polegające na automatycznym sprawdzeniu, czy użytkownik jest rzeczywiście tym, za kogo się podaje. Chodzi tu więc o sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. identyfikacja i uwierzytelnienia (upewnienie się drugiej strony, że ma do czynienia z tą osobą, za którą druga strona się podaje) albo za pomocą certyfikatu kwalifikowanego lub za pomocą profilu zaufanego ePUAP. (zob. komentarz Martysz Czesław, Szpor Grażyna, Wojsyk Kajetan, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, wyd. II Opublikowano: LEX 2015 w LEX do ww. art. 20a. wskazanej ustawy).
Skoro zatem zakres żądania skarżącego był jasny – udostępnienia po uwierzytelnieniu w systemie teleinformatycznym konkretnych akt postępowania, to dokonana ocena przez organ odwoławczy, czy istnieje przedmiot zaskarżenia wzruszony zażaleniem skarżącego, była nietrafna i przez to wadliwa. Bezsprzecznie pismo z dnia z dnia 13 marca 2019 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną, ale jest - postanowieniem odmawiającym skarżącemu dostępu do konkretnych, żądanych przez niego akt. Jest więc niewątpliwie aktem rozstrzygającym o prawach i obowiązkach procesowych skarżącego w toku postępowania lub po jego zakończeniu. W tym zakresie ustawodawca nie tylko, że przewidział formę aktu administracyjnego, to jeszcze zdecydował, iż od niego przysługuje środek zaskarżenia, co dodatkowo przemawia za takim jego charakterem. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje bowiem w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2 art. 74 k.p.a.).
Wobec powyższego zaskarżone postanowienie z art. 134 k.p.a. uznać należało za nieprawidłowe, naruszające postanowienia artykułów 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, wskutek czego zachodziła konieczność jego uchylenia.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ Policji uwzględni powyższe wskazania Sądu, biorąc pod uwagę to, że regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.