Uzasadnienie
Prezydent Miasta, działając na podstawie:
- - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 22 pkt 1, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 102, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - decyzją z dnia [...] 2010 r. [...] odmówił przyznania skarżącemu J. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w maksymalnej kwocie do 20 000 zł w związku z poniesionymi stratami w wyniku wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 roku na obszarze Gminy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontów budynków lub lokali mieszkaniowych.
Skarżący złożył wniosek o pomoc w wysokości 20 000 zł na wymianę pieca c.o., pieca akumulacyjnego i naprawę lodówki oraz kuchenki, które to straty poniósł w budynku w A przy ul. B, na skutek wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w okresie od maja 2010 roku. Przedmiotowy budynek stanowi własność skarżącego i jego żony.
Z treści protokołu oceny szkód popowodziowych wynikało, że zalaniu przez wodę uległa piwnica budynku do wysokości 60 - 70 cm; ujawniono szkody w instalacji elektrycznej, stwierdzono, że wylewka podłogi jest popękana, jak również szkody wystąpiły na ścianach otynkowanych - do wysokości zalania, uszkodzeniu uległy piec na węgiel centralnego ogrzewania, piec akumulacyjny, a także znajdujące się w piwnicy lodówka, kuchenka gazowa z grillem elektrycznym oraz 300 kg opału.
Skarżący w toku postępowania przedłożył kosztorysy opiewające na kwoty: 12 750 zł - w zakresie sumarycznych kosztów zniszczeń po zalaniu budynku oraz 29 550 zł - w zakresie wykonania popowodziowych prac remontowo - budowlanych.
Z oświadczenia skarżącego wynikało, że w przedmiotowym budynku zamieszkuje sam (z żoną pozostaje w separacji) prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmując jedno pomieszczenie przeznaczone na pokój, w którym ściany są nieotynkowane oraz niewykończone: kuchnię, łazienkę i ubikację. Utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z pracy dorywczej z zakresu budownictwa.
Organ podniósł, że skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodu, że zawiadomił właściwy organ o zakończeniu bodowy i w świetle ustawy z dnia 07.07.1994r - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r, Nr 156, poz.1118 ze zm.) nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku.
Z przeprowadzonych w dniu 22.11.2010r ponownych oględzin budynku wynikało,że szkody popowodziowe wystąpiły tylko w części piwnicznej i brak jest takich szkód w części mieszkalnej. Stwierdzono również, że w kotłowni w części piwnicznej wykonano nową wylewkę, naprawiony został piec c.o. z podajnikiem, wykonano również inne prace naprawcze. Pozostałe, tj. poza kotłownią, pomieszczenia piwniczne były nieotynkowane. W części mieszkalnej domu stwierdzono, iż łazienka była nieukończona i brak było podłączenia kanalizacji. Prąd doprowadzony był do placu budowy; skarżący w dalszym ciągu nie miał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, który był w trakcie budowy.
W ocenie organu, przedmiotowy budynek nie może być traktowany jako budynek mieszkalny i nie mógł podlegać zasiedleniu, z uwagi na niespełnione podstawowe warunki do zamieszkania, w szczególności sprawne urządzenia sanitarne, brak podłączenia kanalizacji, czy istnienie szamba, a także doprowadzenie do budynku użytkowej energii elektrycznej; budynek ten nie był też dopuszczony do użytkowania.
W ocenie organu, jako dowodem zasiedlenia budynku, nie może być przedłożone przez skarżącego potwierdzenie zameldowania skarżącego na pobyt czasowy w przedmiotowym budynku tj. w A, przy ul. B, gdyż wskazany w tym zaświadczeniu okres tj. od 8 września do 7 grudnia 2010 roku, nie obejmuje czasu przed powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 roku.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgadzając się z jej treścią podniósł, iż poniósł duże koszty z tytułu likwidacji szkód popowodziowych w przedmiotowym budynku, a które miały być częściowo finansowane z przyznanej pomocy. To spowodowało jego zadłużenie, a obecnie jest bez środków do życia, gdyż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. - decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany również osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust.2). Zasiłek o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Pomoc przyznawana na podstawie przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę, nadto strata ta musi być związana z wystąpieniem zdarzenia losowego - w przedmiotowym przypadku - wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych w miesiącu maju i czerwcu 2010 r.
Organ administracyjny wydaje decyzje w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art.40 ww. ustawy w granicach tzw. uznania administracyjnego i wedle oceny organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przekroczył tych granic. Zaskarżona decyzja, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego i organ ten podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że ustalone szkody były związane z podtopieniem piwnic budynku przy ul. B nr [...] w A, który to budynek nie został oddany do użytkowania, a zatem nie powstała strata w rozumieniu ww. ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji zasiłek celowy nie może być traktowany jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej.
Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący podniósł, że w związku z zalaniem jego domu w wyniku powodzi otrzymał z pomocy społecznej kwotę 500 zł, jednak uzyskał informację, że może otrzymać pomoc finansowa do kwoty nie przekraczającej 20.000 zł. Około 20 sierpnia 2010r zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, przy ul. D i dowiedział się, że została mu przydzielony zasiłek celowy w wysokości 15.000 zł, jednak został zobowiązany do otwarcia konta bankowego w celu przelania tej kwoty na rachunek osobisty, zobowiązując jednocześnie do jej rozliczenia rachunkami za wykonane prace. Skarżący zarzucił, że gdy już wykonał część prac, przyrzeczona pomoc społeczna została wstrzymana, a on został z długami.
Ponadto skarżący zarzucił, że dodatkowe oględziny i ustalenia dokonane w jego sprawie nie są zgodne z prawdą ("jest opisana nie całkowita prawda").
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002 r Nr 153, poz.1270).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował.
Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że powódź, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. w Polsce dotknęła także tereny województwa [...], w tym A, gdzie znajduje się nieruchomość stanowiąca własność skarżącego i jego żony. Premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej.
W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji był art. 40 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski i żywiołowej lub ekologicznej. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a przedmiotem kontroli sądowej jest w takim przypadku zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy orzeczenie zostało w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza -jak wynika z art. 7 k.p.a. -załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Z uwagi na powyższe, zadaniem Sądu w sprawie niniejszej było zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniono orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego we wnioskowanej przez niego wysokości.
Podnieść należy, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Podkreślenia wymaga także, że powyższe okoliczności powinny być starannie i szczegółowo sprawdzone przez orzekające organy.
Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, które wystąpiły w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa.
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § l k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.
Jak wynika z akt sprawy, budynek przy ul. B w A, został zalany i zniszczony w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. Budynek stanowi własność skarżącego i jego żony. W budynku tym, według oświadczenia skarżącego, mieszka on sam prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżący zameldował się pod wskazanym adresem na pobyt czasowy od dnia 8 września do 7 grudnia 2010r, a zatem po dacie wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych.
W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, które zresztą są w sprawie bezsporne, organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że w dacie powodzi budynek, w którym bezspornie wystąpiły szkody, nie był budynkiem mieszkalnym, gdyż był w trakcie budowy, nie był dopuszczony do użytkowania i nie nadawał się do zasiedlenia z uwagi na nie spełnienie podstawowych warunków do zamieszkania (brak kanalizacji i szamba oraz użytkowej energii elektrycznej). A zatem organy te uzależniły udzielenie pomocy od spełnienia warunku, aby szkody wystąpiły w budynku mieszkalnym w rozumieniu ww. ustawy - Prawo budowlane.
Powyższe stanowisko nie jest zgodne z prawem. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o art. 40 2 ww. ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy, wynikającymi z przytoczonego przepisu jest: po pierwsze - strata i po drugie - klęska żywiołowa lub ekologiczna, która tę stratę spowodowała. Ani ten przepis, ani żaden inny, nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od przesłanki, aby strata była poniesiona w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ww. ustawy - Prawo budowlane oraz aby wnioskodawca był zameldowany w takim budynku w dacie wystąpienia klęski żywiołowej lub ekologicznej.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy, rozstrzygnięcia swe oparły na przesłankach innych, niż wynikające z ustawy.
Podkreślić należy, że akta administracyjne jednoznacznie potwierdzają, że skarżący konsekwentnie podawał w toku prowadzonego postępowania dwa adresy: adres zameldowania tj. A ul. C oraz adres zamieszkania tj. A, ul. B. Ten ostatni adres skarżący wskazał w: 1/ oświadczeniu o stanie majątkowym z dnia 22.06.2010r, 2/ oświadczeniu o dochodach z dnia 22.06.2010r, 3/ oświadczeniu o kosztach remontu z dnia 22.06.2010r, 4/ aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 22.06.2010r, w którym stwierdzono, że skarżący zajmuje w przedmiotowym budynku jedno pomieszczenie, 5/ protokole o zakończeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy z dnia 20.08.2010r, 6/ oświadczeniu z dnia 08.09.2010r oraz 7/ oświadczeniu z dnia 22.11.2010r.
Podkreślić należy, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej korespondencję kierowaną do skarżącego wysyłał na adres jego faktycznego zamieszkania tj. w A, ul. B i dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest, czy skarżący mieszkał pod tym adresem zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz zgodnie z przepisami o ewidencji ludności, czy też nie. Istotne jest, czy prowadził w tym budynku gospodarstwo domowe. Z oświadczeń skarżącego składanych w toku prowadzonego postępowania oraz z wywiadu środowiskowego wynikało, że chociaż przedmiotowy budynek nie był oddany do użytkowania i skarżący nie był zameldowany pod tym adresem, faktycznie zajmował w nim jedno pomieszczenie i prowadził tam jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Wnioskowana przez skarżącego pomoc udzielana jest z art.40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej, a to oznacza, że chodzi o zaspokojenie podstawowych funkcji mieszkaniowych. Jak wyżej podniesiono, warunkiem przyznania wnioskowanej pomocy z art.40 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej nie jest dopuszczenie budynku do użytkowania i zameldowanie się pod tym adresem. Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne potwierdzają, że skarżący mieszkał w budynku przy ul. B w A, w którym wystąpiły szkody popowodziowe.
Podnieść należy, że ewidencja ludności stanowi informację w zakresie danych o miejscu pobytu osób. Brak zameldowania skarżącego w dacie wystąpienia powodzi pod adresem A, ul. B nie może niweczyć ustaleń, że skarżący pod tym adresem faktycznie przebywał. Późniejsze zameldowanie pod tym adresem oznacza tylko tyle, że dane zawarte w ewidencji ludności odpowiadały stanowi faktycznemu, a wcześniejszy brak meldunku pod tym adresem nie oznacza, że skarżący faktycznie tam nie przybywał.
Przeznaczenie zasiłków dla osób, które poniosły szkody w budynkach lub lokalach w wyniku klęski żywiołowej odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Skarżący, jak wynika z akt sprawy, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.
W rozpatrywanej sprawie, organy administracyjne odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego, w ocenie Sądu naruszyły obowiązujące przepisy w zakresie wyżej opisanym tj. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o kryteria pozaustawowe (niedopuszczenie budynku do użytkowania, brak meldunku w dacie klęski żywiołowej). Organy te w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie stanu faktycznego, wykraczając poza ramy określone art. 40 ww. ustawy o pomocy społecznej i dokonały niewłaściwej, dowolnej jego oceny.
Na marginesie należy zauważyć, że organ pierwszej instancji rozstrzygał na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast organ drugiej instancji – na podstawie art.40 ust.1 tej ustawy nie wyjaśniając powodów takiej zmiany podstawy prawnej.
Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wysoce naganne było działanie organu polegające na przestawieniu skarżącemu protokołu z dnia 26.08.2010r o zapoznaniu się z dokumentacją sprawy i " przyznaniem kwoty 15.246 zł". Ta wewnętrzna procedura mogła stwarzać po stronie skarżącego uzasadnione domniemanie, że powyższa kwota zostanie mu wypłacona po założeniu przez niego konta bankowego, co też skarżący uczynił. Tymczasem, po zapoznaniu się skarżącego z ww. protokołem, organ podejmował dalsze czynności w sprawie, którą ostatecznie rozstrzygnął decyzja z dnia [...] 2010r. odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. Takie działanie organu narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ obowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i ocenić, czy skarżący znalazł się w szczególnie ciężkiej sytuacji życiowej, w której nie może zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) - orzekł jak w sentencji.