Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 marca 2020.r nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. C. od wydanej w trybie wznowionym decyzji z dnia [...] 2020 r. Burmistrza Miasta orzekającej o:
- 1. uchyleniu w całości decyzji Burmistrza Miasta z [...] 2018 r. Nr [...] w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego
- 2. odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad S. C. ur. [...] 1936 r. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. działając na podstawie art. 3, art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i art. 151 § 1 pkt 1 art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją z dnia [...] 2018 r. przyznano E. C. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią S. C. W dniu 23 października 2019 r. E. C. złożyła w organie I instancji oświadczenie, że od dnia 1 października 2018 r. studiuje w trybie dziennym na [...] Uczelni Państwowej w O. Następnie E. C. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020.
Organ I instancji uznał, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2018r. i po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowionym uznał, iż E. C. studiując w trybie dziennym nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, czyli babcią S. C., co oznacza, że specjalny zasiłek opiekuńczy E. C. się nie należy.
E. C. od powyższej decyzji wniosła odwołanie. W odwołaniu wskazała, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji, bowiem jest ona dla niej krzywdząca. Fakt studiowania w trybie dziennym nie wyklucza możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Na dowód powyższych twierdzeń E. C. dołączyła harmonogram zajęć na uczelni, a także oświadczenie sąsiadki, że opiekuje się babcią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.
W rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną w upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 15 listopada 2018 r., Nr [...] bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji miał więc podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie wznowionym.
Przedmiotem postępowania jest uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.).
Zgodnie z art. 16a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2 rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. E. C. w dniu 26.09.2018 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji - babcią S. C. S. C. jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, orzeczenie wydano na stałe.
E. C. oświadczyła, że opiekuje się niepełnosprawną babcią, nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowana jako bezrobotna. Przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym ustalono, iż E. C. opiekuje się babcią. Z tym że E. C. podjęła 1 października 2018 r. przez nauki w trybie dziennym na [...] Uczelni Państwowej w O. Zdaniem Kolegium nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na S. C., a mianowicie sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami. Odwołująca jest studentką studiów stacjonarnych poza miejscem zamieszkania i z tego powodu od poniedziałku do czwartku lub piątku przebywa w innym miejscu niż miejsce zamieszkania, nie jest to obojętne z punktu widzenia ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Świadczenie to bowiem przyznawane jest w razie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z konieczności opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Zdaniem Kolegium nie można mówić o tym, że skarżąca spełniła tę przesłankę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro podjęła studia stacjonarne. Opiekowanie się babcią w wolnym od zajęć na uczelni czasie nie ma znamion stałej opieki, a jest zachowaniem wynikającym z przyjętych norm społecznych. Nadto zasady współżycia społecznego i doświadczenie życiowe wskazuje na to, że studia to nie tylko zaangażowanie w zajęcia, ale także pogłębianie nauki we własnym zakresie poza Uczelnią, co jest również absorbujące dla studenta, szczególnie studiów stacjonarnych.
Mając na względzie powyższe okoliczności Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skarga na tą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. C. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na tym, że organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nie ustalono, czy i w jaki sposób w konkretnych okolicznościach sprawy fakt nauki skarżącej na studiach dziennych koliduje lub uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że pobieranie nauki na studiach dziennych samoistnie wyklucza możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego studentowi studiów stacjonarnych, przy jednoczesnym spełnieniu przez niego pozostałych przesłanek z tego przepisu, które to uchybienia skutkowały odmową skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji I instancji
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Podstawę materialnoprawną decyzji objętej skargą stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej ustawą), regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.), zwanej dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy, stosownie do art. 16a ust. 2 ustawy, jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 764 zł.
Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy tj. w szczególności, czy w niniejszej sprawie na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej babci.
Zaznaczyć należy, że art. 16a ust. 1 ustawy, przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Z kolei zgodnie z 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z art. 617 § 1 k.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).
W tym miejscu należy odwołać się do uwag zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 odnoszących się wprawdzie do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy) w kształcie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., ale w pełni aktualnych i adekwatnych także do okoliczności niniejszej sprawy, z uwagi na podobieństwo regulacji przyjętych jako podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, do rozwiązań zastosowanych w przepisach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym (zob. wyrok TK z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05), że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (tu odpowiednio: specjalny zasiłek opiekuńczy) wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w 128 k.r.o., który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo.
W nawiązaniu do dalszych rozważań zawartych w przywołanym wyroku NSA zwrócić należy uwagę na charakterystyczne przenikanie się nawzajem obu instytucji - świadczenia pomocowego (świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego) z jednej strony oraz obowiązku alimentacyjnego z drugiej - co stanowi argument przemawiający za traktowaniem ich w sposób jednolity.
Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo (właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny.
Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).
Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuka) - w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki - możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. dzieci), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest bowiem skierowany do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą wymagającą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym, w danym stanie faktycznym, przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymienione expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (patrz wyrok TK z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pomocowe (świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy), a decyduje o tym przepis prawa.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki, która ma co najmniej jedno dziecko lub dzieci, a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżąca, kolejności w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 k.r.o.).
Z akt sprawy nie wynika czy S. C. zamieszkuje wspólnie z synem Z. Stwierdzenie zawarte w wywiadzie środowiskowym "zajmuje mieszkanie własnościowe syna...." okoliczności tej nie wyjaśnia. Niewyjaśniona jest zatem także okoliczność czy syn opiekuje się w jakimś stopniu matką. Sąd zauważą, że sam fakt zatrudnienia innych dzieci nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości wypełniania obowiązku alimentacyjnego, skoro ten nie musi polegać jedynie na osobistej opiece nad osobą wymagającą opieki, a w wielu sytuacjach wiąże się on właśnie z zarobkowaniem, chociażby celem uzyskania środków na zapewnienie specjalistycznej opieki osobie, która takiego traktowania wymaga. Obowiązek alimentacyjny może bowiem polegać nie tylko na osobistych staraniach względem osoby uprawnionej do alimentacji, lecz również na świadczeniu określonych sum pieniężnych na jej utrzymanie. Z powyższego wynika, że wymagająca opieki ma dziecko lub dzieci, a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżąca, kolejności, ale dzieci te powinny wykonywać nałożony na nie obowiązek alimentacyjny, chyba że nie są w stanie sprawować opiekę nad potrzebującą.
W takim przypadku obowiązek alimentacyjny "przeszedłby" na skarżącą. Fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią nie czyni jej zobligowaną do tego z mocy prawa, a jest jej, i ewentualnie członków rodziny, dobrowolnym wyborem.
Sąd natomiast nie aprobuje wyrażonego przez organy obu instancji poglądu, że fakt uczestniczenia w studiach w systemie dziennym, co do zasady nie musi kolidować ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd podkreśla, iż nauka na studiach dziennych, nie zawsze stanowi przeszkodę w przyjęciu obowiązków opieki nad osobą niepełnosprawną. Czy studia takie pozostają w istocie w sprzeczności z celami opieki nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w treści art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ zobowiązany jest każdorazowo sprawdzić, a swoje wnioski w sposób racjonalny uzasadnić.
Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną będzie stanowić o konieczności przebywania z tą osobą w sposób permanentny, bez możliwości, nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie, a w innych przypadkach chwilowe pozostawienie takiej osoby samotnie będzie możliwe np. nawet w celu zrobienia zakupów.
Bez sprawdzenia indywidualnej sytuacji rodziny skarżącej, potrzeb osobistych i stopnia samodzielności babci skarżącej, organ nie może stwierdzić, czy przedstawiona w aktach sprawy ilość godzin pobytu skarżącej poza domem jest wystarczająca dla wykonania obowiązków opiekuna. Organ odwoławczy żadnych ustaleń w tym kierunku nie dokonał. Założono natomiast w sposób teoretyczny, że studia dzienne, uniemożliwiają da facto zajęcie się niepełnosprawną babcią.
W niniejszej sprawie organ II instancji nie poczynił rzetelnych i wystarczających wyżej wskazanych ustaleń odnośnie osób zobowiązanych do alimentacji jak i w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, błędnie zakładając, że przesłanki tej spełniać nie może już tylko z tego względu, że jest studentem studiów dziennych. Świadczy to o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w przedmiotowym postępowaniu rozstrzygnięcia. Ocena przesłanek przyznania świadczenia powinna być w takim przypadku przeprowadzona w sposób szczególnie wnikliwy.
W ponownym postępowaniu, organ ustali krąg osób zobligowanych do alimentacji S. C. "przed" skarżącą, oraz jeżeli zajdzie taka potrzeba przeanalizuje czy ilość godzin zajęć na studiach dziennych, jakie zobowiązana jest odbyć skarżąca na uczelni nie koliduje to z opieką nad babcią oraz ustali czy spełnia ona opiekę rezygnując z tego powodu z zatrudnienia.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.