Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. art. 129 § 2 w zw. art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą J. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2019 r. znak [...] Burmistrz Gminy i Miasta orzekł o odmowie przyznania J. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. M. Przedmiotowa decyzja została doręczona adresatowi, tj. J. M. w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 10 stycznia 2020 r. (dowód: koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru w aktach sprawy).
W dniu 31 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła, poprzez nadanie korespondencji w urzędzie pocztowym, odwołanie od przedmiotowej decyzji. Jednocześnie w treści wniosku nie została zawarta prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Kolegium podkreśliło wobec powyższego, że 14-to dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji upływał dnia 24 stycznia 2020 r. i tym samym termin do wniesienia środka zaskarżenia ustanowiony w Kodeksie postępowania administracyjnego nie został dotrzymany. Nadto organ wskazał, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku.
SKO wskazało też, iż w dniu 22 stycznia 2020 r. skarżąca osobiście stawiła się w MGOPS i do widomości otrzymała treść decyzji. Otrzymanie przez J. M. egzemplarza decyzji z organu nie może być jednak utożsamiane z doręczeniem decyzji, bowiem decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Nadto k.p.a. nie przewiduje instytucji ponownego doręczenia decyzji. Kolegium pouczyło przy tym organ I instancji, że winien był wydać stronie uwierzytelnioną kopię decyzji, a zamkniętą kopertę z decyzją pozostawić jako dowód w sprawie.
W skardze do WSA w Krakowie J. M. nie zgodziła się z ww. postanowieniem SKO, wyjaśniając, że z treścią decyzji z dnia [...] 2019 r. zapoznała się pierwszy raz w MGOPS w dniu 22 stycznia 2020 r. Skarżąca podkreśliła, że nigdy takiego pisma nie otrzymała, nie miała nawet jednego awiza, co w konsekwencji spowodowało, że zgłosiła się do MGOPS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2019 r. znak: [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] 2019 r. znak [...] orzekającej o odmowie przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. M. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia, zauważyć należy, iż opiera się ono na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta. Kolegium zaznaczyło, że ww. decyzję organu I instancji skarżąca otrzymała w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 10 stycznia 2020 r., o czym świadczyć ma koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru znajdująca się w aktach sprawy. Pierwsze awizo przesyłki zawierającej decyzję miało miejsce w dniu 27 grudnia 2019 r., kolejne w dniu 3 stycznia 2020 r. Odbiór przesyłki jednak nie nastąpił. W dniu 13 stycznia 2020 r. Poczta Polska zwróciła ją nadawcy.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało jednak wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia decyzji z [...] 2019 r. w kontekście całej regulacji zawartej w art. 44 k.p.a.
Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, jak też nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie.
W myśl art. 42 § 1-3 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.).
Z kolei, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tych przepisie osobom): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Regulacja dotycząca doręczenia zastępczego zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego koresponduje z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545). W myśl tego przepisu, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym.
Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, orzeczenia.nsa.gov.pl), że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok NSA z 05.04.2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, treść utrwalona na kopercie zawierającej decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z [...] 2019 r. nie pozwala ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżąca została powiadomiona o próbie doręczenia jej przesyłki. Na kopercie widnieje jedynie odnotowanie dwukrotnego awiza przez listonosza oraz data zwrotu przesyłki do nadawcy z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Z kolei zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera informacji dotyczących braku możliwości doręczenia przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., faktu prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru oraz informacji o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, czy w urzędzie gminy. Jeszcze raz należy podkreślić, że informacja wyłącznie o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem.
Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki mającej zawierać decyzję organu I instancji nie potwierdza zatem braku możliwości doręczenia stronie skarżącej przesyłki w myśl art. 42 i 43 k.p.a., jak również powiadomienia strony o możliwości odbioru tej przesyłki we wskazanej placówce pocztowej w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie posiadanych danych, SKO nie mogło przyjąć fikcji doręczenia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w trybie art. 44 k.p.a.
Zwrócić należy jeszcze uwagę jeden fakt, który zdaniem Sądu ma istotne znaczenie w sprawie, a mianowicie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca decyzję Burmistrza Gminy i Miasta odebrała osobiście w dniu 22 stycznia 2020 r. w siedzibie organu, a w dniu 4 lutego 2020 r. (data prezentaty organu) złożyła odwołanie, które w jej ocenie nastąpiło w terminie do tego przewidzianym. Jak podkreśliło jednak Kolegium w zaskarżonym postanowieniu skarżąca w dniu 22 stycznia 2020 r. otrzymała jedynie do widomości treść decyzji, a otrzymanie przez nią egzemplarza decyzji z organu nie może być utożsamiane z doręczeniem decyzji, bowiem decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. K.p.a. nie przewiduje instytucji ponownego doręczenia decyzji.
Sąd nie neguje tego stanowiska Kolegium, jednak byłoby ono uzasadnione, w sytuacji, gdyby decyzja organu I instancji z dnia [...] 2019 r. została skarżącej skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a.
Mając na uwadze szczególny charakter doręczenia zastępczego i jego funkcje, organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności związane z prawidłowością doręczenia dokonanego w sposób zastępczy, a w szczególności, dotyczące braku zawiadomienia strony o złożeniu pisma w placówce pocztowej i terminie jego odbioru i to w sytuacji, gdy skarżąca kwestionuje doręczenie zastępcze, podnosząc, że nie otrzymała w ogóle zawiadomienia o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym (awiza). Powyższe okoliczności uniemożliwiają bowiem jednoznaczne stwierdzenie skuteczności doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki rejestrowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) ma moc dokumentu urzędowego, lecz dowód nadania przesyłki rejestrowanej stanowi uprawdopodobnienie doręczenia przesyłki jej adresatowi wyłącznie w przypadku, gdy została zachowana określona ustawowo procedura doręczenia – w tym procedura ustanowiona w art. 44 k.p.a. W takiej natomiast sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy spełnione zostały warunki do zastosowania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., organ odwoławczy powinien przyjąć, że skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] 2019 r. nastąpiło w siedzibie organu w dniu 22 stycznia 2020 r., a zatem odwołanie z dnia 4 lutego 2020 r. wniesione zostało w ustawowym terminie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.