Uzasadnienie
B. S. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27.12.2022 r. (SKO.ŚR/4111/1246/2022) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z 22.08.2022 r. ([...]) o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 27.06.2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia uwarunkowaną opieką nad matką. W rozpoznaniu tego żądania Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z 22.08.2022 r. ([...]) orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, iż niepełnosprawna matka skarżącej jest mężatką, a jej mąż, choć schorowany, nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nadto, jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji wskazał art. 17 ust. 1b ustawy, który uzależnia przyznanie tego świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece.
W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13);
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie celów tej ustawy i przyjęcie, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27.12.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w oparciu o zaprezentowane orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wskazany w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdziło, że okoliczność, iż nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność osoby podlegającej opiece, nie stoi obecnie na przeszkodzie przyznaniu świadczenia. Dodatkowo, przywołując cytowany już wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz uchwałę 7 sędziów NSA z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/2022) organ odwoławczy podał, iż bezsporne w sprawie jest, że mąż niepełnosprawnej nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda, z oświadczenia lekarskiego wynika, iż nie może on sprawować opieki nad żoną, jednakże dokument ten nie może być traktowany jako równorzędny orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro tak, to w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na opisaną wyżej decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 128, art. 23, art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia z powodu opieki nad matką dysponującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że córka niepełnosprawnej nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż mąż niepełnosprawnej żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny względem żony;
- - art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie celów tej ustawy i przyjęcie, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- - art. 6,7,8,9,77,80 w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Domagała się także zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przywołano m.in. poglądy wyrażane w sądownictwie administracyjnym, a wskazujące na to, iż narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz ochrony rodziny – taka wykładania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 tej ustawy w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może, z przyczyn obiektywnych i oczywistych, sprawować opieki (wyrok WSA w Gliwicach z 25.08.2021 r., sygn. akt II SA/Gl 629/21, wyrok WSA w Poznaniu z 7.04.2021 r. sygn. akt IV SA/Po 107/21, wyrok NSA z 5.11.2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14). Skarga akcentowała, że konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani w pierwszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego są w stanie sprawować opiekę (wyrok WSA w Szczecinie 15.04.2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1086/20). W skardze również wskazano, że uchwała NSA z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22) w całości pomija zapisy k.r.o. pozbawiając skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Według skarżącej, uchwała ta godzi w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Spór w kontrolowanej sprawie dotyczył wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny publikator Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej u.ś.r.). Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W oparciu o niekwestionowane ustalenia orzekające w tej sprawie organy administracji publicznej przyjęły, że skoro niepełnosprawna matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż, choć obarczony szeregiem chorób, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – to zachodzi – wynikająca z cytowanego wyżej przepisu negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej (córce niepełnosprawnej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei skarżąca akcentowała potrzebę dokonania wykładni systemowej, celowościowej, tudzież konstytucyjnej przywołanego przepisu, umożliwiającej osobie sprawującej rzeczywiście opiekę nad niepełnosprawną, a zobowiązanej do alimentacji w dalszym stopniu – uzyskanie wnioskowanego prawa.
W ocenie Sądu, organy administracji dokonały trafnej wykładni przywołanego powyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zaprezentowane bowiem przez organy administracji stanowisko znajduje pełne oparcie w uchwale NSA z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22). W orzeczeniu tym NSA przyjął, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności wskazał, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji.
Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że Państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, jakim jest brak orzeczenia o niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie stanowi rażącego naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Sąd wskazuje, iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne zobowiązane są je respektować (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.). Skład orzekający w tej sprawie nie dostrzega podstaw, by kwestionować przyjętą przez NSA wykładnię prawa zawartą w cytowanej uchwale. Tym samym, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia suponowanej przez skarżącego "wykładni systemowej i celowościowej i konstytucyjnej".
W konsekwencji za nietrafne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Orzekające Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała z 14.11.2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Nie może zatem badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej.
Sąd nie podzielił też zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6,7,8,9,77,80 w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności kontrolowanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, iż uchybienie wskazanym przepisom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, organy administracji publicznej nie ustalają faktów, które mają znaczenie dla jej załatwienia. Istotnym natomiast z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (z uwagi na zaprezentowaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) było to, czy podlegająca opiece niepełnosprawna matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim oraz czy małżonek tej osoby dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenia w zakresie powyżej wskazanym oparte zostały na niespornych twierdzeniach i oświadczeniach skarżącej (por. k. 36 a.a.), a nadto przyznane były także w treści skargi wniesionej do Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634), skargę oddalił.