Uzasadnienie
Decyzją z 16 listopada 2023 r. Wójt Gminy M. odmówił skarżącej (B. D.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą względem matki sprowadzały się do pomocy przy czynnościach dnia codziennego. Rodzaj i zakres tych czynności nie wykluczał jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Ponadto skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką, gdyż jej aktywność zawodowa zakończyła się w 1997 r. Również warunek niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką nie został spełniony – skarżąca do 2004 r. była zarejestrowana w urzędzie pracy. Trudno zatem było zgodzić się, że po prawie 20 latach niepodejmowania zatrudnienia obecny brak zatrudnienia miał związek z opieką nad matką. Organ zaznaczył również, że obowiązek alimentacyjny względem matki ciążył także na rodzeństwie skarżącej.
W ocenie organu nie została również spełniona przesłanka o której mowa art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 323) - dalej: "u.ś.r.
W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b, art. 17 ust.1 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.
Decyzją z 29 lutego 2024 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium stwierdziło, że stanowisko prawne organu I instancji, co do treści art. 17 ust.1b u.ś.r. w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 nie zasługiwało na akceptację. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach przewidzianych przez ww. przepis - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie mogła tym samym stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W oparciu o zgromadzone dowody ustalono, że matka skarżącej urodzona w 1943 r. legitymowała się orzeczeniem z 14 listopada 2022 r. Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w Nowym Sączu o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od 1 października 2022 r.
Skarżąca (zam. M.) nie pracowała zawodowo. Od 1997 r. do 2004 r. była ubezpieczona w urzędzie pracy, a od 2004 r. w KRUS. W latach 1989-1997 pracowała zawodowo jako instrumentariusza w bloku operacyjnym w szpitalu w O. Matka skarżącej (zam. M.) mieszkała sama, była wdową, posiadała troje dzieci: skarżącą, córkę B. G. (zam. R.), która prowadziła własną działalność gospodarczą oraz syna J. S., który pracował zawodowo w Niemczech i tam mieszkał na stałe z żoną oraz dziećmi. Kolegium podkreśliło jednak, że matka skarżącej jest osobą komunikatywną, porusza się przy pomocy chodzika, przy czym ze względu na wiek i stan zdrowia - jedynie w obrębie swojego gospodarstwa domowego. Posiada zdolność do czynności samoobsługowych, tj. spożywania posiłków. Przy wszystkich innych czynnościach tj. utrzymaniu higieny, ubieraniu się wymaga pomocy. Jest również pampersowana.
Ponadto wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego tj. w takich czynnościach jak: pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, zmiana pościeli, palenie w piecu. Pozostaje pod stałą opieką: lekarza rodzinnego, kardiologa, ortopedy i reumatologa oraz w stałym leczeniu farmakologicznym z powodu schorzeń układu krążenia, tj. nadciśnienia oraz zwyrodnienia stawów (problemy z biodrem). Z uwagi na niepełnosprawność wymaga pomocy w zaspokajaniu potrzeb bytowych, którą zapewnia je skarżąca. Przychodzi ona do matki (mieszka w odległości około 500 m) trzy razy dziennie, każdego dnia i zmienia matce pampersy.
W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie zakres opieki jaki wykonywała skarżąca względem niepełnosprawnej matki nie uniemożliwiał jej podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, czy też dalszego prowadzenie gospodarstwa rolnego. Czynności takie jak: przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, robienie zakupów, zmiana pościeli, palenie w piecu - nie odbiegały od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką np. nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujące zawodowo, czy prowadzący gospodarstwo rolne. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Matka skarżącej nie była osobą obłożnie chorą (leżącą), samodzielnie spożywała posiłki, porusza się samodzielnie w obrębie własnego gospodarstwa domowego, jest osobą komunikatywną.
Pod nieobecność skarżącej był w stanie pozostać sama w domu. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można było więc przyjąć, że skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, a tym samym uznać należy, że nie wyczerpuje ona zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Zakres świadczonej opieki pozwalał matce na samodzielne funkcjonowanie w odrębnym niż skarżąca miejscu zamieszkania.
Dodatkowo zobowiązanym do alimentacji matki jest rodzeństwo skarżącej.
W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej świadczenia - w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji matki oraz biorąc pod uwagę zakres sprawowanej opieki - byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach A. S. Kolegium wskazało też, za organem I instancji, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką, ponieważ aktywność zawodową zakończyła w 1997 roku.
Ponadto wnioskodawczyni do 2004 r. była zarejestrowana w urzędzie pracy. Trudno zatem było się zgodzić, że po prawie 20-letnim okresie niepodejmowania zatrudnienia obecne jego niepodejmowanie ma związek przyczynowy z opieką nad matką, tym bardziej, że matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji dopiero od 14 listopada 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego - przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką,
- 3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. - oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z osobą wymagającą opieki.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie wykazała, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka.
W ocenie Sądu, organy, a zwłaszcza Kolegium, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały prawidłowej oceny, że faktyczny zakres wymaganego wsparcia dla niepełnosprawnej matki skarżącej, nie wymuszał rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. W konsekwencji Sąd zaakceptował jako prawidłowe i zgodne z prawem, stanowisko Kolegium o braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
W rozpoznawanej sprawie istna była interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Powołany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Niekwestionowanym faktem jest, że skarżąca od prawie 20 lat nie pracowała zawodowo, przy czym do momentu poprzedzającego złożenie wniosku – była ubezpieczona w KRUS jako rolnik. W okresie poprzedzającym złożenie wniosku – skarżąca wydzierżawiła posiadane grunty rolne swojemu synowi P. (umowa dzierżawy i wywiad środowiskowy w aktach sprawy). Skarżąca nie wskazała jednak jakichkolwiek okoliczności dotyczących stanu zdrowia jej matki (a w szczególności nie uprawdopodobniła dokumentacją medyczną) dotyczących rozmiarów niezbędnych czynności opoiekuńczych, aby potencjalny powrót do pracy zawodowej lub kontynuacja działalności rolniczej – nie były możliwe.
Sąd zaznacza, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika od samego początku tj. od momentu złożenia wniosku. Dodatkowo, powinna posiadać orientację w sposobie dokumentowania stanu zdrowia, skoro w latach 90-tych pracowała jako instrumentariuszka na bloku operacyjnym. Skarżąca nie złożyła jakichkolwiek dokumentów (poza orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS) potwierdzających zakres niezbędnych czynności opiekuńczych. W ocenie orzekającego Sądu świadczy to o braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną nad matką (samodzielnie mieszkającą w odrębnej nieruchomości położonej ok. 500 m. od domu skarżącej), a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą i rezygnacją z prowadzonego gospodarstwa rolnego.
Jak podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 17 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1080/22 ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim i ścisłym związku przyczynowo skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi więc dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Dodać można, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie jest więc tak, że wystarczającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego będzie przedłożenie decyzji o posiadaniu przez osobę podlegającą opiece – orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
W ocenie Sądu, Kolegium tylko posiłkowo wskazywało na możliwość skorzystania z pomocy rodzeństwa skarżącej – w szczególności siostry skarżącej zamieszkałej w R. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione.
Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).