Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 marca 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. C. (dalej skarżący) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 r. znak [...], odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad matką H. C. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Decyzją z dnia [...] 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że matka skarżącego ur. [...] 1936 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 29 czerwca 2017 r., jednak zdaniem organu nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, zaś ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od maja 2017 r.
W odwołaniu skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z Konstytucją i wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych powodów skarżący domagał się uchylenia zaskarżanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 marca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że skarżąca nie spełniła przesłanek w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że skarżący w dniu 7 listopada 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym jej na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić i na tej podstawie organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. Matka skarżącego jest wdową, a skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponadto skarżący nie posiada prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i innych świadczeń (...).
Z przeprowadzonych rodzinnych wywiadów środowiskowych wynika, że wnioskodawca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką, która pozostaje w stałym leczeniu i wymaga systematycznego przyjmowania leków, ponieważ cierpi na demencję starczą postępującą z zaburzeniami czasu i przestrzeni, co powoduje, że nie pamięta o zjedzeniu posiłku, przebraniu się, wykąpaniu, czy skorzystaniu z toalety. Porusza się samodzielnie, ale należy pilnować, aby sama nie opuszczała posesji. Nadto matka skarżącego na co dzień wymaga opieki w czynnościach samoobsługowych, tj. przy kąpieli, w czynnościach higienicznych, w przygotowaniu ubrań oraz częściowo przy ich założeniu, podawaniu lekarstw oraz posiłków, a także w dowożeniu do placówek służby zdrowia.
Skarżący z dniem 17.10.2019 r. trwale zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, co jak wynika z jego oświadczenia pozostaje w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że w okresie od maja 2017 r. (wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) do lipca 2018 r. sprawował opiekę nad chorą matką i w tym czasie nie wykonywał zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Następnie ze względów finansowych w lipcu 2018 r. razem z matką wyjechał do Niemiec. Mieszkał tam u siostry, wykonywał prace budowlane w ramach działalności gospodarczej, ponieważ mógł elastycznie ustalać godziny pracy i wspólnie z siostrą i jej dorosłymi dziećmi opiekować się matką. Z upływem września 2019 r. na skutek decyzji pracodawców sytuacja uniemożliwiła im jednak sprawowanie opieki nad matką w powiązaniu z wykonywaniem pracy, dlatego podjął decyzję o powrocie do domu rodzinnego.
Zrezygnował również z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w związku z koniecznością sprawowania całodobowej opieki nad matką. Skarżący dodatkowo wskazał, że osobami zobowiązanymi do alimentacji względem matki oprócz niego jest jeszcze siostra oraz dwóch braci, jednak wszyscy są osobami aktywnymi zawodowo, zamieszkują lub przebywają w znacznej odległości od miejsca zamieszkania matki (siostra i jeden brat poza granicami kraju) i dlatego włączenie się rodzeństwa w sprawowanie opieki nad matką jest niemożliwe z uwagi na odległe miejsca zamieszkania, oraz fakt, że rodzeństwo nie może zrezygnować z wykonywania pracy.
Odnosząc się do powyższych twierdzeń skarżącego Kolegium wskazało, że na wszystkich dzieciach, w równym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego. Zdaniem Kolegium sprawowanie opieki nad rodzicem przez dzieci nie musi być wykonywane przez wszystkie dzieci bezpośrednio. Opieka może być także sprawowana przy pomocy osób trzecich, np. opiekunki, a dzieci z racji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego mogłyby przeznaczać część swoich dochodów na jej wynagrodzenie, zwłaszcza, że przy większej liczbie zstępnych łatwiej jest spełnić taki obowiązek w opisanej formie. Zatem skarżący mógłby podjąć zatrudnienie lub też inną pracę zarobkową chociażby w niepełnym wymiarze czasu lub też np. w ramach umów cywilnoprawnych.
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest to przesłanka pozytywna, której spełnienie pozwala na uzyskanie świadczenia. Definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawarta w art. 3 ust. 22 ustawy wskazuje, że oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podzielany jest pogląd, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy także dla zobowiązanego. Decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Sposób ten może być stosowany właśnie przy świadczeniach alimentacyjnych, gdzie oprócz środków utrzymania istnieje konieczność zapewnienia opieki, np. starszym, chorym rodzicom, rodzeństwu, czy też innym uprawnionym do alimentacji krewnym. Z tego powodu okoliczność, że np. osoba zobowiązana przebywa za granicą, mieszka w odległej miejscowości albo pozostaje w zatrudnieniu nie oznacza niemożności wykonania analizowanego obowiązku, jeśli może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, nie tylko przez osobiste świadczenie (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26.11.2019 r, sygn. akt II SA/Lu 466/19, CBOSA).
Przyjęcie odmiennego stanowiska, zdaniem Kolegium spowodowałoby niczym nieuzasadnione przerzucanie na organy Państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji ł rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
- a) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przeprowadzenie przez organ nieprawidłowej oceny dokumentów i wyjaśnień złożonych w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona ocena tych akt powinna prowadzić do wniosku, że prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu przysługuje;
- b) prawa materialnego tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy, z uwagi na stan faktyczny sprawy winien on mieć prawo do ww. świadczenia przyznane.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że matka czuje się dobrze tylko w swoim domu, gdzie zna otoczenie i układ pomieszczeń, wymaga całodobowej opieki, a ponieważ nie poznaje innych swoich dzieci, opiekę nad nią może sprawować jedynie skarżący. Rodzeństwo skarżącego dokłada się do utrzymania domu i kosztów utrzymania matki. Bez ich pomocy skarżący wraz z matką nie byliby w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia a także uchylenia decyzji jej poprzedzającej.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017. 1952), dalej jako ustawa. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w dacie rozstrzygania przez organ I instancji stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożył jej syn, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 29 czerwca 2017 r., przy czym, jak słusznie wskazały organy, nie da się ustalić okresu powstania niepełnosprawności. Nie ulega jednak wątpliwości, że matka skarżącego, z uwagi na swój stan zdrowia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego zdaniem organu I instancji stanowiło nie spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności fakt, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w powołanym powyżej przepisie.
Natomiast zdaniem Kolegium podstawową przeszkodą przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, a niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, chociażby w niepełnym wymiarze godzin.
Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.
Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że skarżący ma jeszcze troje rodzeństwa, którzy są aktywni zawodowo, w tym dwoje z nich pracuje za granicą stać ich na to, aby, część swoich dochodów przeznaczyć na zatrudnienie opiekunki, a wówczas skarżący mogłaby podjąć pracę – choćby niepełnym wymiarze czasu pracy i jednocześnie zajmować się matką.
Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium. Przede wszystkim podkreślić należy, że już w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu 25 listopada 2019 r., organ ustalił, że matka skarżącego wymaga całodobowej opieki, w związku z niezdolności do samodzielnej egzystencji. Matka skarżącego cierpi na demencję starczą, postępującą, co powoduje, że wymaga całodobowej opieki, ponieważ nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować zarówno w domu jak i w środowisku. Opiekę tą w prawidłowy sposób zapewnia jej skarżący.
Trudno również nie zgodzić się z argumentacją podnoszoną przez skarżącego, że próbował w inny sposób zapewnić matce opiekę i w tym celu wyjechał wraz z matką do Niemiec, by tam móc pracować, a jednocześnie z pomocą swojej siostry i jej dorosłych dzieci zapewnić matce opiekę. Jednak taka forma opieki nad matką nie sprawdziła się. Matka skarżącego dobrze czuje się jedynie w domu, gdzie zna swoje otoczenie, rozpoznaje skarżącego, podczas gdy – jak twierdzi skarżący – nie rozpoznaje swoich pozostałych dzieci.
Zatem nie można podzielić stanowiska Kolegium, że mając czynne zawodowo rodzeństwo skarżący powinien przede wszystkim poszukać pracy i zatrudnić opiekunkę dla matki, na wynagrodzenie na które powinno złożyć się całe rodzeństwo. Tym bardziej, że skarżący od lat mieszka razem z matką, cały czas sprawuje nad nią opiekę, i jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego – opiekę tą sprawuje prawidłowo. W konsekwencji niezasadnym jest również twierdzenie, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, a niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, chociażby w niepełnym wymiarze godzin.
Odnosząc się natomiast zarzutu podnoszonego przez organ I instancji, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazać należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., (K 38/13) art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W orzecznictwie taki wyrok Trybunału to tak zwany wyrok aplikacyjny, tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane, to w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednolity pogląd, że skutkiem braku aktywności ustawodawcy w określeniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze standardami konstytucyjnymi jest zrównanie uprawnień opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17 i powołane tam obszerne orzecznictwo). Nie ma przy tym znaczenia, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w sprawie opieki nad dzieckiem (a nie nad rodzicem). Nie ma również znaczenia, że doszło do wydania tego typu orzeczenia w skutek niekonstytucyjnego zróżnicowania uprawnień rodziców - opiekunów niepełnosprawnych dzieci.
W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust. 1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, oraz z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, publ. na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, w całości podziela stanowisko że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". (wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17).
W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału sygn. akt K 38/13, na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania.
W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednak do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.
Nadto prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu.
Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.