Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 547/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] 2020 r. ([...]) na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 32, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 i 163 kpa Wójt Gminy odmówił C. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powołano się na art. 17 ust. 1 i ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające wnioskodawcę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę (data powstania niepełnosprawności). Ponadto nie został spełniony warunek zawarty w art.17 ust. 5 pkt 1a, gdyż C. S. ma przyznaną rentę rolniczą.

Organ podał, że C. S. – matka wnioskodawcy jest osobą niepełnosprawną wymagającą całodobowej pomocy osób trzecich, co zostało potwierdzone orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 czerwca 2006 r. nr [...] oraz orzeczeniem lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 14 października 2019 r. Jednakże orzeczenia te nie spełniają warunku zawartego w art. 17 ust.1 b pkt 1 i 2 ustawy. Wobec tego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył C. S. zarzucając naruszenie przepisów:

1. 1. art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art.190 ust. 1 Konstytucji RP, 2.naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie uwzględnieniu przy wydanej decyzji wyroku.

Podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 ww. przepis jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodatkowo skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018.2220 i 2354, oraz 2019. 60,303,577,730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten, w zakresie tam wskazanym traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy wydanej w dniu [...] 2020 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, a więc przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. ([...]), na podstawie art. 17, 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej u.ś.r. Rozporządzenia ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego, Obwieszczenia Ministra, Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 1067) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymagającym stałej pielęgnacji i niepodejmowanie z tego powodu pracy.

Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia.

Przepis art. 128 k.r.o. jednoznacznie wskazuje, że obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz rodzeństwie.

Jak stanowi przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kolegium wskazało na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który do dnia wydania niniejszej decyzji nie "poprawił" w/w stanu prawnego w kierunku naszkicowanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że pomimo niezmienionego stanu prawnego, sądy te - wprost i bezpośrednio a organy administracji publicznej pośrednio w pełni powinny stosować się do kierunku trybunalskiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 cyt. ustawy.

Kolegium stanęło na stanowisku, że zasadnym byłoby przyznanie C. S. wnioskowanego świadczenia na rzecz niepełnosprawnej matki C. S., jednakże nie spełnione zostały pozostałe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy C. S. pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności od dnia 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. Jak wynika z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr [...], C. S. uznano za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym do kwietnia 2021 r., nie stwierdzono niezdolności badanego do samodzielnej egzystencji.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. został uznany częściowo za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. 2019.1257) z dniem 9 stycznia 2020 r., jednakże zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Skoro jednak odwołujący się pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, to powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy tylko renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wobec powyższego prawidłowo organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad matką.

Na powyższą decyzję C. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:

1. - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu przepisu, z pominięciem celów ustawy, a tym samym poprzez uznanie, że skarżący nie jest uprawniony w żadnym zakresie do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, ponieważ ma przyznane prawo do renty, mimo, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale wyłącznie do wysokości tej renty.

Zdaniem skarżącego, sprawę należy rozpatrzeć w kontekście norm konstytucyjnych. Mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty.

W ocenie skarżącego taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do renty w wysokości niższej niż to świadczenie narusza zasadę równości, która polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Powołano się przy tym na wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

W świetle art. 17 ust.1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniach wyroków NSA (z 10 lipca 2018 r., l OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r, l OSK 2950/15 i 10 marca 2017 r., l OSK 2573/15), że wspólną, relewantną cechą osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Po pierwsze żaden przepis nie wyłącza generalnie możliwości uzyskiwania dochodów przez osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, a jedynie w art. 17 ust.1 u.ś.r. mowa jest o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Po drugie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawodawca wyłączył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w stosunku do opiekunów uzyskujących dochody z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie świadczeń. Po trzecie w art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń w tym przepisie wymienionych ustawodawca pozostawił opiekunom możliwość wyboru.

Ustawodawca zróżnicował zatem sytuację osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r, P 41/09,18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Skarżący nie dostrzega żadnych argumentów uzasadniających takie zróżnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych i nie podziela argumentacji zawartej w orzeczeniach np. I OSK 134/18 i I OSK 134/18.

W dalszym ciągu uzasadnienia zarzutów skargi przytoczono obszernie argumenty zawarte (m.in.) w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, wyrażające pogląd, zgodnie z którym nieprawidłowa jest wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. pozbawiająca w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.

Zdaniem skarżącego, skoro poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego władza publiczna realizuje nałożone na nią w Konstytucji RP wynikające z art. 71 ust. 1 zd. drugie, oraz art. 69, to pozbawienie skarżącego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w całości powoduje, że w stosunku do rodziny skarżącego i jego niepełnosprawnej matki nie można uznać, że te konstytucyjne obowiązki są realizowane. Świadczenie bowiem otrzymywane przez skarżącego - najniższa renta, niższa aniżeli minimum socjalne, sytuują rodzinę skarżącego poniżej progu ubóstwa. Oprócz dyrektyw wykładni systemowej także dyrektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej jednoznacznie przemawiają przeciwko takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., według której pozbawia on opiekuna osoby niepełnosprawnej mającego ustalone prawo do renty niższej niż świadczenie pielęgnacyjne prawa do tego świadczenia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325), dalej p.p.s.a., sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2019.2167) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2018. 2220), dalej u.ś.r., zgodnie z którym:

1. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
2. 1) osoba sprawująca opiekę:
3. a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Na wstępie należy zaaprobować stanowisko SKO uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem bowiem organu pierwszej instancji, skoro z materiału dowodowego sprawy wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała do 18 roku życia lub do 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, to treść art. art. 17 ust. 1b ustawy sprzeciwia się przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy stanowiska takiego nie uznał za prawidłowe i powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału, jak i jednolite w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych uznał, że moment powstania u matki skarżącego niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w całości przychyla się do przytoczonych przez Kolegium argumentów w powyższym zakresie, popartych licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

Natomiast dalsza argumentacja Kolegium skutkująca uznaniem, iż treść art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. sprzeciwia się uznaniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawna matką za uzasadniony, nie zasługuje na aprobatę.

Wskazać należy, że obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2017.682). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek ten polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką złożył jej syn a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 września 2006 r., którym została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a stopień ten ma charakter trwały. Od dnia 1 pażdziernika 2019 r. jest osobą o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 3, 4 akt adm.).

Należy zatem przyjąć, że w sprawie zostały spełnione pozytywne przesłanki ustawowe przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez skarżącego stałej opieki nad niepełnosprawną matką czy też zakresu tej opieki.

Sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowi wynik wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. a raczej sposób dokonania tej wykładni przez organ odwoławczy, prowadzący do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia. Organ, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu przyjął, że zachodzi negatywna przesłanka w nim określona, ponieważ skarżący pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności w okresie od dnia 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. Skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym w tym okresie, natomiast nie stwierdzono Jego niezdolności do samodzielnej egzystencji. W takim stanie faktycznym zdaniem organu, świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje.

Mimo, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do takiego wniosku, to jednak zdaniem Sądu zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale do wysokości tej renty.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 774/19 a także z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 zaakceptowane i przyjęte także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19. Jak wskazały Sądy w powyższych wyrokach, pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.

Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

NSA podkreślił, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.

Taka relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącego renty. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Sąd wskazuje, że w dacie orzekania przez organy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 1830,00 zł (zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 pażdziernika 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020, M.P.2019.1067), natomiast kwota pobieranej przez skarżącego renty wynosiła 1175,56 zł brutto, do wypłaty 995,56 zł (k. 1 akt adm., decyzja Prezesa KRUS), zatem nieznacznie przekraczała połowę kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe wskazuje, że – jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku I OSK 1546/19 "odczytanie znaczenia tego przepisu (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r.) w obecnych realiach – jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Sąd podkreślił, że wykładnia systemowa przepisu winna być dokonana przy uwzględnieniu podstawowych zasad systemu prawa uregulowanych w Konstytucji RP, w taki sposób, który umożliwi osobie z ustalonym prawem do emerytury przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są wyrażone w art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 zd. drugie i art. 69 Konstytucji RP zasady: równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej osobom niepełnosprawnym.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r.,37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 21 maja 2002 r., K 30/01, 28 maja 2002 r., P 10/01, 18 marca 2014 r., SK 53/12).

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści cytowanej ustawy sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyroku II SA/Go 833/18, iż: " narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie" i nie znajduje racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko takie wyrażone zostało w licznych już wyrokach sądów administracyjnych, np: WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19, z 6 grudnia 2019 r. III SA/Kr 1123/19, WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r. II SA/Gl 1234/19, WSA w Gdańsku z 12 września z 24 grudnia 2019 r. III SA/Gd 472/19, WSA w Gliwicach z 27 września 2019 r. II SA/Gl 1035/19, z 24 grudnia 2019 r. II SA/Gl 1101/19, WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 pażdziernika 2019 r. II SA/Rz 828/19 (wszystkie publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości je podziela.

W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 10 lipca 2018, I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15 i 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15). Skarżący, mający prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności znajdowałby się tylko wówczas w korzystniejszej sytuacji gdyby oprócz renty otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości. Skarżący nie otrzymując świadczenia w wysokości różnicy między kwotą pobieranej renty a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego znalazł się w gorszej sytuacji w porównaniu z osobami, które nigdy nie podjęły pracy zawodowej, także pracy na roli. W niniejszej sprawie podkreślenia nadto wymaga, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy jakim legitymuje się skarżący, w systemie powszechnym i całkowitej niezdolności do pracy w systemie rolniczym są w pewnym stopniu podobne, jednak zachodzą jednak między nimi pewne różnice (art. 21 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz.U. 2020.174).

W systemie powszechnym punktem odniesienia jest jakakolwiek praca, natomiast w systemie rolniczym chodzi o niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, zatem nie wyklucza możliwości podjęcia innej niż w gospodarstwie rolnym pracy, oczywiście z uwzględnieniem ograniczeń co do uzyskiwanego dochodu. Zatem skarżący, pomimo, że pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, gdyby nie sprawował opieki nad matką mógłby podjąć zajęcie zarobkowe nie będące osobistym wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym uzupełniając w ten sposób dochód rodziny będącej w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie powoduje więc stan, w którym nie jest zrealizowany zasadniczy cel świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest zrekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej - w niniejszej sprawie dochodów z gospodarstwa rolnego - z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dokonaną przez organ wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. należało uznać za błędną.

Kolejno wskazać należy, że zgodnie z art. 17 b u.ś.r:

1. 1. W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
2. 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
3. 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
4. 2. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Organy treść powyższego przepisu pominęły nie uwzględniając, że skarżący jest rolnikiem, względnie domownikiem (matka skarżącego także podlega ubezpieczeniu w KRUS) i tym samym złożenie stosownego oświadczenia, o którym mowa w art. 17b pkt. 2 u.ś.r. jest zawsze warunkiem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego" jest szersze od pojęcia "wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym", do której to pracy skarżący jest osobiście w dacie wydania zaskarżonej decyzji całkowicie niezdolny.

Natomiast "prowadzenie gospodarstwa rolnego" może polegać tylko na zarządzaniu nim (por. Uchwała NSA 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12, publ. ONSA/WSA 2013/3/40). Wskazać trzeba też, że zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nadto, zgodnie z art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 2b. ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2020.266 t.j.): "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2017.2336 oraz 2018. 650 i 858).

Mając jednakże na uwadze jednoznaczne stanowisko SKO, sprowadzające się do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie należy się z uwagi na fakt pobierania renty należało uznać, że braki postępowania w zakresie wynikającym z art. 17b u.ś.r. nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uznając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącego w ten sposób, że pozbawia go przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej renty. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącego uprawnienia do renty nie stanowi przeszkody do ustalenia jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę rentę, przy czym chodzi o rentę faktycznie otrzymywaną przez skarżącego, czyli w tzw. wysokości netto.

Nadto organy winny mieć na uwadze status skarżącego ustalając, czy skarżący jest rolnikiem czy też domownikiem w rozumieniu art. 17 b ust. 1 pkt. 1 i 2 u.ś.r., co obliguje go odpowiednio do spełnienia warunków określonych w art. 17 b ust. 1 pkt. 1 lub pkt. 2 ustawy, oraz do złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu.