Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2006 r, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z powołaniem się na przepisy art. 37 § 2 wzw. z art. 123 kpa oraz art.7 "b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000 r Nr 100, póz. 1086 z poźn.zm.), uznał za nieuzasadnione zażalenie J. S. na niezałatwienie w terminie przez Starostę Powiatowego w [...] jego wniosków z dnia [...] 2005 r i [...] 2005 r o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że droga przebiegająca w Biczycach [...] przez działkę ewid. Nr [...] przeszła na Skarb Państwa.
Rozpoznając przekazane w trybie art. 65 § 1 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zażalenie J. S. na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy o wydanie zaświadczenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. J.S. pismami z dnia [...].2005 r i z [...].2005 wystąpił do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że droga przebiegająca w [...] przez działkę Nr [...] przeszła na Skarb Państwa, jako do organu prowadzącego powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencje gruntów i budynków.
Początkowo Starosta załatwiał sprawę pismami z dnia [...] 2005 r i [...].2005 r,a ostatecznie dnia [...] 2005 r z powołaniem na przepis art.217§ 2 kpa wydał zaświadczenie znak: [...], w myśl którego,, zmiana własności w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej Nr [...] położonej we wsi [...] Gm. [...] została wprowadzona na podstawie prawomocnej decyzji wydanej dnia 6.03. 2005 r znak [...] Urzędu Rejonowego w [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi [...] Gm. [...] zmiany konfiguracji granicy działki ewidencyjnej Nr [...] jej powierzchni i oznaczenia ".
Z powołaniem na przepis art.37 w zw. z art.217 § 3 kpa J.S. skierował do SKO w [...] przekazane następnie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę sprawy wydania zaświadczenia o treści podanej we wniosku.Podnosił, że domagał się wydania zaświadczenia, że działka Nr [...] z dniem [...]1985 r z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust.1 pkt2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, póz. 60 ze zm.), a którego uzyskanie jest mu niezbędne do postępowania przed sądem powszechnym o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego - wyroku zakazującego przechodu, przejazdu i przegonu działką Nr [...].
Żalący się niezałatwienia sprawy w terminie upatrywał w tym, że nie otrzymał zaświadczenia o żądanej treści, ani, że nie odmówiono mu wydania zaświadczenia o treści żądanej.
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydanym zaświadczeniem z dnia 4. [...] 2005 r,, została wyjaśniona sprawa podstawy wpisu jako właściciela do działki nr [...] położonej w [...] gmina [...] na rzecz Skarbu Państwa ". Wskazując na przepis art. 217,218 i 219 kpa organ podkreślił, że postępowanie,, zaświadczeniowe " może zakończyć się tylko wydaniem zaświadczenia to jest,, nieorzeczniczą czynnością materialno-techniczną", lub postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia.Organ stwierdził, że z zebranego materiału wynika, że przed wydaniem zaświadczenia skarżący był informowany o danych operatu ewidencji gruntów, którym odpowiada zaświadczenie.
W przekonaniu organu nie istnieje stan bezczynności Starosty [...] w rozumieniu art. 37 kpa w zw. z art. 35 kpa, co uzasadniało uznanie za nieuzasadnione zażalenie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył J. S. z wnioskiem o jego uchylenie i nakazanie organowi rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią żądaną przez strony i o stwierdzenie bezczynności organów. Skargę oparto na przepisach art. 3 § 2 i 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie art. 217 § 2 pkt2 i 219 kpa przez uznanie, że zaświadczenie może mieć treść dowolna - inną niż żądana przez stronę oraz naruszenie art. 37 kpa przez uznanie, że nie zachodzi w sprawie bezczynność Starosty Powiatowego, który nie wydał w terminie określonym, przepisem art.217 § 3 kpa zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania, organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że wydanie zaświadczenia o treści innej niż żądana uzasadnia zarzut bezczynności Starosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga ulega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - dalej ustawa p.p.s.a-Sąd odrzuca skargę Jeżeli z innych (niż wymienione w punktach 1-5) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zarazem przepis art. 134 § 1 powołanej ustawy stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sprawy było wniesione przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], na bezczynność Starosty w [...], której upatruje skarżący w niewydaniu zaświadczenie o żądanej treści przy braku orzeczenia postanowieniem o odmowie wydania takiego zaświadczenia.
Zgodnie z przepisem art. 7,, b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficznej (t.j.Dz.U. z 2005 r, Nr 240, póz. 2027), wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.Stosownie zaś do przepisu art. 6 ust.1 pkt 2 lit,, b" wzw. z art. 7,, d" pkt 1 starosta powiatowy jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] jest zatem organem wyższego stopnia względem Starosty Powiatu [...], właściwym miejscowo i rzeczowo do rozpatrywania złożonych - w zakresie ewidencji gruntów i budynków - zażaleń w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej
Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) - Sądy administracyjne, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 ustawy zawiera katalog spraw, w których orzekają sądy administracyjne w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej. Należą do nich skargi na:
1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 lub akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wymienione w pkt 5-7 tego przepisu akty nie mają związku ze sprawą Według natomiast pkt 8 - ostatniego w tym katalogu - Sądy administracyjne orzekają w przedmiocie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4.
Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 37 kpa w § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art.36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
W myśl § 2 organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszenia terminu załatwienia spraw w przyszłości.
Jak z powyższego wynika, nawet gdy organ wyższego stopnia uznaje zażalenie złożone w trybie art.37 § 1 kpa za uzasadnione, to wydane przez ten organ postanowienie nie kończy postępowania, na przewłokę, którego złożono zażalenie, ani tym bardziej nie rozstrzyga sprawy (w której istnieje bezczynność) co do istoty.Zarazem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują środka odwoławczego w postaci zażalenia od postanowienia organu wyższego stopnia, którym rozstrzygnął w trybie art.37 § 1 kpa o zażaleniu na bezczynność organu l instancji i to bez względu na to, czy organ wyższego stopnia uznał zażalenie na bezczynność za uzasadnione czy bezzasadne. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kpa nie przewidują zażalenia na postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art.37 kpa.
Kwestia ta została już wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 2005.06.22 l SA/Wa 941/04 - Lex Nr 179056).
Z tych względów - wbrew stanowisku skargi odwołującemu się do przepisu art. 3 § 2 ust. 2 ustawy p.p.s.a., wydane w trybie art.37 w przedmiotowej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], nie należy do kategorii tych postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 powołanej ustawy, na które może być wniesiona skarga do Sądu Administracyjnego.
Z tych przyczyn skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 kwietnia 2006 r ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na marginesie tego rozstrzygnięcia, należy tylko zaznaczyć, ze wyczerpanie określonego art. 37 kpa trybu zażaleniowego, otworzyło skarżącemu drogę do złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu l instancji t.j. Starosty Powiatowego w [...]
Skargi takiej skarżący jednak nie złożył, gdyż nie może jej zastąpić zawarty w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18.04. 2006 r uznające za nieuzasadnione zażalenie na bezczynność, wniosek,, o stwierdzenie bezczynności organów ".Powołany wyżej przepis art. 134 §1 kpa ograniczał kompetencji Sądu do rozstrzygnięcia,, w granicach sprawy ", te zaś wyznaczyło zaskarżone rozstrzygnięcie.
Odrzucenie skargi oznacza, iż Sąd nie rozpatrywał w obecnym postępowaniu merytorycznie zasadności stanowiska organu l instancji, który wydał zaświadczenie o treści innej niż żądana, bez odmówienia podlegającym zaskarżeniu postanowieniem wydania zaświadczenia o żądanej treści.