Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 30 czerwca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 551/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 lutego 2026 r. znak: SKO.SW/4101/10/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 3 grudnia 2025 r. znak BC.5561.14.2025 o odmowie zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy w miejscowości Z. mającej być zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz.U. 2024 r. poz. 485 ze zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2025 r. poz. 1691 ze zm.).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Stowarzyszenie T. z siedzibą w W. (strona skarżąca) złożyło wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej w Z. na działkach o nr jw. będących w zarządzaniu Stowarzyszenia "T.".

Mając na uwadze ograniczenia dowodowe, wynikające z charakteru postępowania uproszczonego, organ I instancji we własnym zakresie w oparciu o ogólnodostępne dane poczynił następujące ustalenia:

1. - działki objęte wnioskiem stanowią obszar częściowo zalesiony, ogólnodostępny, wskazane w treści petitum wniosku działki położone są częściowo w Otulinie Parku Krajobrazowego [...], natomiast dwie z nich zlokalizowane są na obszarze Parku Krajobrazowego [...];
2. - działki na których ma zostać zlokalizowana strzelnica położone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie oznaczonym jako 1ZL, 6ZL, 7ZL, których opis i szczegółowe przeznaczenie terenu zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objęty uchwałą Nr XXXI/388/2021 Rady Miejskiej w O. z dnia 13 października 2021r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 5839);
3. - na przedłożonej kopii umowy użyczenia uwidoczniony jest podpis złożony przez użyczającego oraz podpis złożony w imieniu stowarzyszenia przez P. W. P. jednoosobowo;
4. - przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. toczy się postępowanie (znak: NB. 7355.2.8.2023) w sprawie samowolnej budowy strzelnicy otwartej zrealizowanej w miejscowości Z., Gmina O. (legalności istnienia strzelnicy), na terenie działek ewid. Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. Z. [...]. Działki objęte wnioskiem wszczynającym niniejsze postępowanie (nr [...], [...], [...]), są objęte zakresem przedmiotowym w/w postępowania przed PINB. Dodatkowo w dniu 19 czerwca 2023r. PINB wydał postanowienie nr 60/2023 znak: NB. 7355.2.8.2023.APA, mocą którego nałożył na inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie otwartej strzelnicy, realizowanej w południowo-zachodniej części Z. oraz bezzwłocznie nakazał inwestorowi usunięcie stan zagrożenia poprzez zaprzestanie w obiekcie prowadzenia czynności o charakterze strzeleckim. Aktualnie postępowanie PINB jest zawieszone, bowiem PINB oczekuje rozstrzygnięcia sprawy przez NSA (złożono skargę kasacyjną, a sprawa zawisła przed NSA pod sygn. II OSK 1593/24).

Organ I instancji wskazał, że w związku z informacją zawartą we wniosku, iż zdaniem wnioskodawcy strzelnica ma charakter "niebudowlany" i ma być strzelnicą typu otwartego nie podlegającą prawu budowlanemu, organ nie weryfikował za pomocą wyszukiwarki publicznej RWDZ (Rejestr Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń) dostępnej na stronie podmiotowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego https://www.gunb.gov.pl/, czy dla działek na których ma być zlokalizowana strzelnica wydano pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszenia budowlanego, albowiem z uzasadnienia wniosku nie wynika, o jaką część działek chodzi.

Nadto, z treści wniosku wprost wywieść należy, że wnioskodawca jakichkolwiek czynności przed organem administracji architektoniczno-budowlanej nie realizował, albowiem wnioskodawca nadal prowadzi polemikę z organem, co do wymagań prawnych stawianych przy budowie, względnie organizacji strzelnicy w terenie.

Organ podkreślił, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy, nie jest miejscem, w którym organ prowadziłby spór z wnioskodawcą w zakresie, czy strzelnica jest budowlą (budowlą ziemną), ponieważ aspekt lokalizacji (budowy) strzelnicy pozostaje w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, które powinny zbadać warunki realizacji strzelnic i jak wynika, z powyższego to właśnie czynią. Natomiast, kwestia dopuszczenia strzelnicy do użytkowania powinna być w sposób jednoznaczny wykazana przez wnioskodawcę, przy czym wnioskodawca powyższego nie realizuje.

Organ I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmowany jest pogląd, że niezależnie od tego, czy strzelnica jest otwarta, czy zamknięta przy realizacji strzelnicy konieczne jest zachowanie wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zwraca się także uwagę, że prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy, następnie potwierdzenia możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, a dopiero w następnej kolejności zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1462/17).

Organ wyjaśnił, że weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry, w którym wnioskodawca ze względu na swój wybór lub za zgodą innych osób może zlokalizować strzelnice.

Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie obszar graniczy bezpośrednio z lasem, przy czym dostęp do lasu nie jest limitowany. Wobec powyższego, strzelnica może stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla osób postronnych, w szczególności nadchodzących od strony lasu.

Ponadto działki położone są w niedalekiej odległości od zabudowań mieszkalnych, natomiast strzelnica typu otwartego będąca przedmiotem badania przez PINB, zlokalizowana jest bezpośrednio przy obszarze, którego wniosek dotyczy. Obiekt będący przedmiotem postępowania przed PINB w chwili obecnej nie jest użytkowany (skutek decyzji PINB). Organ wskazał, że bliskość obiektu wobec zabudowań mieszkalnych rodzi obawy o bezpieczeństwo ich mieszkańców.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, że z przedłożonych załączników nie wynika, czy wnioskodawca ma zapewniony w ogóle tytuł prawny do rozporządzania działkami, których wiosek dotyczy, ponieważ umowa użyczenia podpisana została w imieniu Stowarzyszenia niezgodnie z zasadami reprezentacji ujawnionymi w KRS. Nadto, w kontekście załączonych do wniosku regulaminów, organ wskazał na brak dokumentów dotyczących aspektu lokalizacyjnego, brak wydzielenia terenu strzelnicy z przestrzeni ogólnodostępnej, co więcej nie określono parametrów kulochwytów, w tym z jakiego materiału zostaną wykonane, brak jest wyznaczenia i odpowiedniego wyposażenia miejsca gromadzenia odpadów zgodnie z przepisami o odpadach, a zatem wobec braku podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej regulamin, organ odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji strona skarżąca zarzuciła, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. została wydana z przekroczeniem granic kompetencji wynikających z art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, przy jednoczesnym błędnym zastosowaniu przepisów k.p.a. regulujących postępowanie uproszczone oraz wadliwej wykładni rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odmowa zatwierdzenia regulaminu nie została oparta na jego treści, lecz na całokształcie okoliczności pozostających poza zakresem normatywnym art. 47 ustawy o broni i amunicji. Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przyznaje organowi administracji wyłącznie kompetencję do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy albo odmowy jego zatwierdzenia, przy czym ocena ta może dotyczyć jedynie treści regulaminu w zakresie jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic.

Przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują uprawnienia organu do domagania się od wnioskodawcy przedkładania określonych dokumentów, ani do prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w zakresie okoliczności wykraczających poza treść regulaminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 lutego 2026 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na treść art. 47 ust. 1 i art. 46 ustawy o broni i amunicji Kolegium wyjaśniło, że regulamin strzelnicy odnosi się wyłącznie do kwestii zorganizowania strzelnicy, pozostawiając poza zakresem swojej treści jej właściwą lokalizację oraz proces budowy. Nie oznacza to jednak, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie jest uprawniony do sprawdzenia, czy kompetentne organy w adekwatnym trybie zaakceptowały lokalizację i budowę strzelnicy. Stanowisko takie zostało wyrażone w orzecznictwie sądowym i zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2131/19).

Kolegium wskazało, że orzecznictwo sądowe w sposób jednolity uznaje, że lokalizacja strzelnicy wymaga przeznaczenia na ten cel określonej nieruchomości w planie miejscowym bądź w przypadku braku planu miejscowego dokonania zmiany zagospodarowania terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei budowa strzelnicy wymaga wykonania robót budowlanych, które w zależności od ich charakteru są podejmowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia bądź po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W świetle powyższego weryfikacja istnienia wymaganych prawem zezwoleń przeprowadzana w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jest konieczna do oceny, czy postanowienia tego regulaminu, których przedmiot został dookreślony we "Wzorcowym regulaminie bezpiecznego funkcjonowania strzelnic", stanowiącym załącznik do rozporządzenia, są odpowiednie dla obiektu zlokalizowanego w konkretnym miejscu, posiadającego określone parametry.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się więc do kwestii obowiązku przedstawienia przez stronę w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, dodatkowych dokumentów, tj. potwierdzających tytuł prawny do władania nieruchomością oraz odpowiednich zezwoleń wydanych przez organy architektoniczno-budowlane.

Mając na uwadze poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi, co słusznie zauważył organ I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1462/17).

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, w myśl którego wójt/burmistrz/prezydent miasta powinien się ograniczyć do zbadania samego regulaminu pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r., a co za tym idzie, że poza zakresem jego kompetencji leży sprawdzanie, czy strona uzyskała niezbędne zezwolenia związane z budową i użytkowaniem strzelnicy.

Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie, przez kompetentne organy, że strzelnica została zlokalizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi, co słusznie zauważył organ I instancji. Prawidłowe funkcjonowanie strzelnicy uzależnione jest bowiem od zachowania odpowiedniej sekwencji zdarzeń, a mianowicie, najpierw potwierdzenia legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do użytkowania strzelnicy, zaś końcowo zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia, czy dana strzelnica będzie gwarantowała wraz z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o broni i amunicji w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska.

Dlatego też przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, w ramach postępowania wyjaśniającego wójt/burmistrz/prezydent miasta dokonuje ustaleń, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska strony skarżącej, że brak jest przepisów prawa nakazujących jej uzyskanie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, w szczególności wobec faktu, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw uchylono kompetencję wójta do dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Kolegium stoi na stanowisku, że powyższe nie oznacza, że aktualnie tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane, mają bowiem w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego (zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania można przystąpić po dokonaniu skutecznego zgłoszenia; zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego m.in. obiekty kategorii "V" - sportu i rekreacji, do których mogą być zaliczone strzelnice sportowe, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o ile do ich budowy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę.) Kwestią tą zajmują się organy architektoniczno-budowlane.

One również zdecydują, w jakiej formie (pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia) zostanie potwierdzona zgodność z prawem lokalizacji zbudowania strzelnicy. Nie powinno też budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 ustawy o broni i amunicji) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji, a nie dokumentem, na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania, czy zbudowania strzelnicy. Inne bowiem przepisy decydują o zgodnej z prawem lokalizacji, czy zbudowaniu obiektu i oddaniu do użytku, a inne o zasadach jego organizacji. Organizować przy tym można obiekt już istniejący, a nie obiekt abstrakcyjny, mający dopiero być strzelnicą. To nie sposób zorganizowania obiektu decyduje o jego legalnym istnieniu czy zrealizowaniu, ale kolejność jest odwrotna: najpierw należy obiekt legalnie zlokalizować i ewentualnie wybudować oraz oddać do użytkowania, a dopiero później można go organizować.

Już na etapie lokalizowania i ewentualnego wznoszenia konieczne będzie przewidzenie usytuowania jego elementów w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to sytuacja występująca w przypadku każdego procesu budowlanego i procedura oceny regulaminu strzelnicy nie jest tutaj wyjątkiem. Aby strzelnica była prawidłowo zorganizowana należy wcześniej przesądzić, że będzie zlokalizowana we właściwym miejscu oraz będzie dostosowana do pozostałych wymagań wskazanych w przepisach prawa.

Kolegium wskazało na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok sygn. akt II OSK 1915/18), że prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić, czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów technicznobudowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji.

Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.

Z akt sprawy wynika, że planowana strzelnica położona ma być na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Z. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. przyjętego uchwałą nr XXXI/388/2021 Rady Miejskiej w O. z dnia 13 października 2021r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 5839) działki na których ma zostać zlokalizowana strzelnica położone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie oznaczonym jako 1ZL, 6ZL, 7ZL – tereny lasów. Działki te częściowo położone są w Otulinie Parku Krajobrazowego [...], natomiast dwie z nich zlokalizowane są na obszarze Parku Krajobrazowego [...].

W ocenie Kolegium nie sposób jest zatwierdzić regulamin obiektu, który nie jest nawet obiektem, bowiem musi być wiadome, jak strzelnica będzie wyglądać i gdzie będzie legalnie położona. W aktach sprawy znajduje się schemat strzelnicy, który odnosi się do istniejącego ukształtowania terenu, niemniej jest on niewystarczający. Chociaż w ustawie o broni i amunicji nie zawarto regulacji dotyczących stricte samego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, to z wyartykułowanego w art. 46 ust. 1 ustawy wymogu zlokalizowania, zbudowania oraz zorganizowania strzelnicy w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku (wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy) wynika jasno, że realizacja strzelnicy wymaga zbadania przez odpowiednie organy - stosowanie do zakresu ich właściwości i kompetencji - czy powyższe warunki są w danym przypadku spełnione.

Kolegium zwróciło uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na możliwość uznania za budowlę także np. strzelnicy otwartej, podkreślając, że strzelnica nie jest tworem naturalnym występującym w przyrodzie, ale zostaje urządzona przez człowieka i to nawet wtedy, gdy dany teren jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację na nim takiej budowli. Nawet w takim wypadku inwestor ma obowiązek dokonania zmiany sposobu użytkowania danego terenu na jego użytkowanie jako strzelnica zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Może to wiązać się z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy. Zarówno prowadzenie robót budowlanych, jak i zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Dodatkowo przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. nr 27, poz. 341) określają wymogi odnośnie lokalizacji strzelnic. Z przepisów tego rozporządzenia wynikają wymagania stosowane także do strzelnic nie będących budynkami lub nie zlokalizowanych w budynkach. Analiza treści załącznika do rozporządzenia z dnia 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej. Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy). Uznanie strzelnicy za obiekt budowlany nie wynika jedynie z faktu usytuowania na terenie działki (wyrobiska) wału ziemnego (czyli z wykorzystaniem naturalnego ukształtowania terenu), ale z regulacji prawa budowlanego definiujących obiekty budowlane w zestawieniu z przepisami szczególnymi normującymi, jakie warunki powinna spełniać strzelnica.

Niewątpliwie zatem to projekt konkretnej strzelnicy, wraz z jej konkretnym usytuowaniem i określeniem zakresu prac koniecznych do jej zrealizowania, będzie przesądzał o tym, czy w danym przypadku mamy do czynienia z budowlą, obiektem budowlanym lub tymczasowym obiektem budowlanym, czy wymagane jest w związku z tym pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub dopełnienie innych obowiązków wynikających z prawa budowlanego lub wymogów wynikających z potrzeb ochrony środowiska.

Regulamin strzelnicy nie zawiera i nie może zawierać tego typu ustaleń. Nie oznacza to jednak, że ustalenia w powyższym zakresie nie pozostają w związku z tym postępowaniem, powinny natomiast być poczynione przed organami właściwymi rzeczowo w tych kwestiach. A zatem wymagania, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, podobnie jak dodatkowe wymagania, wynikające z powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r., mogą i powinny być ocenione w ramach procedur, przed organami architektoniczno- budowlanymi oraz środowiskowymi. Regulamin strzelnicy dotyczy natomiast stricte organizacji strzelnicy i jest w związku z tym ostatnim etapem warunkującym jej realizację. Nie może więc być to zbiór regulacji dotyczących abstrakcyjnej czy hipotetycznej strzelnicy, ale musi odnosić się do konkretnego obiektu, tak by móc w ogóle poddać ocenie, czy zapewnia bezpieczne z niej korzystanie.

Stąd też organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie ma podstaw prawnych, aby dokonać samodzielnie oceny, czy strzelnica, której regulamin ma być zatwierdzony, jest budowlą lub obiektem budowlanym i czy jako taki spełnia warunki techniczne bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz spełnia warunki ochrony środowiska. Organ zatwierdzający regulamin, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta, ma natomiast obowiązek zbadać, czy takiej ocenie strzelnica została poddana przez inne kompetentne organy, tj. organy architektoniczno - budowlane (ewentualnie nadzoru budowlanego) oraz inspekcji ochrony środowiska, bowiem tylko dla konkretnej, legalnie usytuowanej i spełniającej pozostałe wymogi prawne konkretnej strzelnicy, możliwe jest zatwierdzenie regulaminu określającego zasady korzystania z niej. Analogicznie, przedwczesne i niedopuszczalne byłoby zatwierdzenie regulaminu korzystania ze strzelnicy, która w ogóle nie miałaby prawa funkcjonować w świetle przepisów prawa budowlanego lub ochrony środowiska.

Tak więc kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem.

W rozpoznawanej sprawie strona nie tylko nie przedstawiła dowodów na to, że planowana przez nią inwestycja w postaci strzelnicy została poddana stosownej ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej i środowiskowej, ale w istocie nie przedstawiła konkretnych informacji dotyczących samej strzelnicy, poza wskazaniem działek, na jakich ma być zlokalizowana i ogólnego schematu. Z powyższego wynika, że Stowarzyszenie ubiega się o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy hipotetycznej, która miałaby powstać w przyszłości, o nieokreślonych uwarunkowaniach, co należy uznać za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a analizując wskazane przez organ I instancji przyczyny odmowy zatwierdzenia przedmiotowego regulaminu, uznało je za uzasadnione.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o okoliczności pozostające poza zakresem przedmiotowym postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy;
3. b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyjaśniający w sposób jednoznaczny podstaw odmowy zatwierdzenia regulaminu, przy jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia okolicznościach niemających oparcia w przepisach ustawy o broni i amunicji;
4. c) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez działanie organu bez podstawy prawnej oraz poza granicami prawa w zakresie, w jakim organ przypisał sobie kompetencje niewynikające z przepisów prawa materialnego;
5. II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
6. a) art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przyznaje on organowi odpowiedzialnemu za zatwierdzenie regulaminu strzelnicy uprawnienia do kontroli lokalizacji, budowy oraz organizacji strzelnicy w sposób zgodny m.in. z przepisami o ochronie środowiska (przepis kompetencyjny organu), podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż dyspozycja przepisu adresowana jest do organizatora strzelnicy oraz innych organów (właściwych do spraw m. in. z zakresu budownictwa i ochrony środowiska),
7. b) art. 46 ust. 1 w zw. art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zatwierdzenie regulaminu strzelnicy może nastąpić wyłącznie po uprzednim rozstrzygnięciu we właściwym trybie przez kompetentne organy, że strzelnica została zorganizowana i zbudowana zgodnie z wymogami prawnymi, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzić powinna do wniosku, iż powyższe przepisy prawa takich wymogów nie przewidują.

W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie z całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, który reguluje procedurę zatwierdzania regulaminów, wyraźnie ogranicza kompetencje organu do oceny treści regulaminu pod kątem zgodności z wzorcowym regulaminem strzelnic określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. (Dz.U. nr 17, poz. 190). Treść przepisu nie przewiduje uprawnienia organu do oceniania lokalizacji, warunków środowiskowych, zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani do badania legalności użytkowania terenu. Norma kompetencyjna zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ma charakter ściśle określony i dotyczy wyłącznie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jako aktu określającego zasady bezpiecznego korzystania z tego obiektu.

Przepis ten nie ustanawia żadnej kompetencji organu do prowadzenia kontroli inwestycyjno-budowlanej ani środowiskowej, ani też do badania legalności samego przedsięwzięcia. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie regulamin, rozumiany jako tekst normatywny określający zasady bezpiecznego korzystania ze strzelnicy. Z przepisu tego nie wynika jakakolwiek kompetencja organu do badania innych elementów, w szczególności dotyczących samej strzelnicy jako obiektu, jej lokalizacji, uwarunkowań środowiskowych, czy zgodności z przepisami prawa budowlanego.

W konsekwencji zakres działania organu ma charakter ściśle ograniczony i sprowadza się wyłącznie do porównania treści regulaminu przedłożonego przez wnioskodawcę z regulaminem wzorcowym, określonym w przepisach wykonawczych. Ocena ta polega wyłącznie na ustaleniu, czy regulamin wnioskodawcy nie zawiera postanowień sprzecznych z normami bezpieczeństwa wynikającymi z regulaminu wzorcowego. Gdyby bowiem wola ustawodawcy było uzależnienie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy od wykazania spełnienia wymogów wynikających z innych reżimów prawnych, w szczególności z prawa budowlanego lub przepisów ochrony środowiska, obowiązek przedłożenia stosownych decyzji i dokumentów zostałby wyraźnie wskazany w przepisach ustawy łub w przepisach wykonawczych. Brak takiej regulacji oznacza, że ustawodawca świadomie ograniczył zakres postępowania wyłącznie do kontroli treści regulaminu. Rozszerzenie znaczenia przepisu w sposób prowadzący do nałożenia dodatkowych obowiązków proceduralnych na wnioskodawcę narusza zasadę in dubio pro libertate oraz zasadę, że odstępstwo od jednoznacznego wyniku wykładni językowej nie może prowadzić do zawężenia praw jednostki. W niniejszej sprawie wykładnia została zastosowana wyłącznie na niekorzyść strony, co czyni ją niedopuszczalną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ postępowania na okoliczność spełnienia formalno-prawnych wymogów przez wnioskującego o zatwierdzenie takiego regulaminu.

Sąd podkreśla, że sprawy o tożsamym przedmiocie i zbieżnych okolicznościach faktycznych były już uprzednio wielokrotnie rozstrzygane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w szczególności wyrokami: z dnia 25 maja 2024 r., sygn.. akt III SA/Kr 190/24, z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1335/24, z dnia 16 lipca 2025 r. sygn.. akt III SA/Kr 140/25, z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn.. akt III SA/Kr 57/25. Ponadto w takiej samej sprawie wypowiedziały się również inne sądy administracyjne, w szczególności: WSA w Białymstoku, w wyroku z 9 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk836/23, WSA w Rzeszowie w wyroku z 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 580/23, WSA w Szczecinie w wyroku z 17 października 2024 r., czy WSA w Opolu w wyroku z 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1096/24 oraz NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1340/25, w wyroku z dnia 12 lutego 2026 r. sygn. akt II GSK 1687/26.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje je za własne. W konsekwencji zaprezentowana poniżej argumentacja stanowi powielenie stanowiska ww. Sądów, w zakresie odpowiadającym realiom niniejszej sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485 e zm.), dalej przywoływana także jako: "u.b.a.". Zgodnie z przepisami powołanej ustawy broń palna oraz inna broń zdolna do rażenia celów na odległość może być używana w celach szkoleniowych i sportowych tylko na strzelnicach (art. 45 u.b.a.). Strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy (art. 46 ust. 1 u.b.a.). Celem więc ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2 u.b.a.).

Kwestię zorganizowania strzelnicy należy uzależnić w pierwszej kolejności od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. Ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz.U. z 2000 r., nr 27, poz. 341).

Ponadto dodatkowe wymogi bezpieczeństwa jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234). Są to dodatkowe wymagania jakie ustawodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic i łączy je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Z dniem 28 lipca 2023 r. weszła w życie nowelizacja u.b.a. dokonana w art. 10 ustawy z dnia 23 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. poz. 803). Znowelizowano kilka przepisów u.b.a., w tym w zakresie dotyczącym postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy znowelizowano przepis art. 47 – dodając ust. 2 o stosowaniu w tym postępowaniu przepisów działu II rozdziału 14 k.p.a.

Aktualny stan prawny wskazuje, że Wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. Jednak bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała, wespół z zatwierdzonym regulaminem, osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zezwoleń m.in. organów architektonicznobudowlanych (np. na zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych obiektów nie będących strzelnicą czy pozwolenia na budowę obiektu).

W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania przewidziane ustawą o broni i amunicji. Ustawa o broni i amunicji w Rozdziale 4 reguluje kwestie strzelnic, zatem wszystkie przepisy tego rozdziału stanowią całość regulacji i muszą być stosowane.

Podkreślić należy, że organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Ponadto zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceny okoliczności na podstawie jego całokształtu (art. 80 k.p.a.). Wymienione normy prawne, w szczególności wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalizmu, nie mogą być stosowane w oderwaniu od ich źródła, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 7 zobowiązuje organy do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalizmu) oraz w jego granicach (zasada praworządności). Organy działają zatem w granicach swoich kompetencji w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Powinny jednak również przestrzegać wypracowanych w danym porządku prawnym wartości oraz mieć wzgląd na rozwiązania systemowe tego porządku prawnego.

Inaczej rzecz ujmując przepisy prawa należy stosować z uwzględnieniem obowiązującego porządku prawnego w jego całokształcie a nie wybiórczo. Tak rozumiany model stosowania prawa wymaga, aby dokonać systemowej wykładni art. 46 oraz art. 47 u.b.a. i stwierdzić, że organ zatwierdzający regulamin strzelnicy posiada kompetencję do weryfikowania czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów szczególnych. W konsekwencji, należy przyjąć znaczenie pojęcia strzelnica jako obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej: P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Jak wynika z tej regulacji, pojęcie obiektu budowlanego obejmuje zarówno budynek jak i budowlę. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 3 P.b. budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności: obiekt liniowy, lotnisko, most, wiadukt, estakada, tunel, przepust, sieć techniczna, wolno stojący maszt antenowy, wolno stojąca trwale związana z gruntem tablica reklamowa i urządzenie reklamowe, budowla ziemna, obronna (fortyfikacje), ochronna, hydrotechniczna, zbiornik, itd. Z kolei np. w art. 3 pkt 5 P.b. do tymczasowych obiektów budowlanych zaliczono obiekty niepołączone trwale z gruntem jak m.in. strzelnice.

Z powyższego wynika, że kwalifikacja konkretnego obiektu (wytworu) do kategorii obiektów budowlanych w myśl przepisów P.b. nie oznacza konieczności spełniania cech budynku. Obiektem budowlanym jest także budowla. Natomiast fakt, że ustawodawca sam wymienia wśród tymczasowych obiektów budowlanych – strzelnice, świadczy o tym, iż nie wyłącza strzelnic z kategorii obiektów budowlanych, których powstanie jest reglamentowane przepisami P.b. Pod pojęciem budowli należy zatem rozumieć strzelnicę także tzw. strzelnicę otwartą, czyli nie stanowiącą odrębnego budynku, a więc taką, jaka najprawdopodobniej jest przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem brak w tym zakresie w aktach sprawy wystarczającej dokumentacji.

Trafnie argumentuje WSA w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 836/23, że analiza treści załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. stanowiącego "Wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic" również wskazuje, że strzelnica to nie tylko ukształtowanie terenu umożliwiające użytkowanie broni palnej (np. przeprowadzanie ćwiczeń bądź zawodów sportowych lub doskonalenie umiejętności). Strzelnica bowiem, zgodnie z treścią wzorcowego regulaminu, powinna mieć: stanowiska strzeleckie, punkt sanitarny, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu (których rozkład powinien wynikać z planu strzelnicy). Powyższe oznacza, że nawet gdyby przyjąć, że strzelnica ma mieć charakter otwarty, a ukształtowanie terenu pozwala na wykorzystanie go pod zamierzoną strzelnicę - to i tak inwestor faktycznie musi dokonać zmiany sposobu użytkowania terenu, co wiązać się może z wykonaniem robót ziemnych, budowlanych lub instalowaniem urządzeń niezbędnych do funkcjonowania samej strzelnicy.

Tym samym strzelnica zawsze (także strzelnica otwarta) stanowi obiekt budowlany będący albo budynkiem, albo budowlą. Wykonanie strzelnicy połączone jest co do zasady z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania. Podlega więc również co do zasady obowiązkowi uzyskania formalnoprawnych zgód organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowlanego, uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Forma tej formalnoprawnej zgody będzie zależna od sposobu zorganizowania strzelnicy, tj. w szczególności tego jakie obiekty, instalacje czy urządzenia będą ją tworzyć. Przepisy p.b. nie zwalniają strzelnic z obowiązku uzyskania ww. zgód (wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 825/22).

Dodać też należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem skoro określone wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały przewidziane dla realizacji strzelnic (rozporządzenia MŚ z 4 kwietnia 2000 r.), to nie można dokonać takiej interpretacji przepisów, która wykluczy ten etap inwestycyjny, w którym zgodność z tymi wymogami mogłaby zostać zbadana. Dopiero ocena spełnienia tych wymagań będzie pozwalała na zrealizowanie ostatniego etapu, czyli etapu zorganizowania strzelnicy polegającego na zatwierdzeniu jej regulaminu.

W konsekwencji, skoro strzelnica zawsze będzie stanowiła obiekt budowlany, a w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada reglamentacji procesu budowlanego, zgodnie z którą uzyskanie stosownych formalnoprawnych zgód następuje przed zrealizowaniem inwestycji – to podlega tym zasadom również strzelnica. A zatem w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno, czy inwestycja (strzelnica) może zostać zrealizowana na danym terenie (czy określone przeznaczenie terenu wynika z treści planu miejscowego lub jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy), w tym czy może nastąpić na określonym rodzaju użytków gruntowych; w następnej kolejności czy wymaga zgłoszenia budowlanego czy pozwolenia na budowę, a końcowo: czy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, czy też wystarczy zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania. Wymagania powyższe są wymaganiami systemowymi dla procesu budowlanego, wynikającymi z przepisów ustaw: z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide rozdział 2 ustawy); z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 5); z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 28, 30, art. 55 i następne).

Do powyższych regulacji systemowych wprost nawiązuje treść zacytowanego wcześniej art. 46 ust. 1 u.b.a. Zawarty w tym przepisie wymóg "zlokalizowania, zbudowania i zorganizowania" strzelnicy jest niczym innym jak wymaganiem zrealizowania strzelnicy zgodnie z warunkami systemowymi wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy skoro celem u.b.a. w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa (vide np. NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1462/17; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2131/19 oraz z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20), to zatwierdzenie regulaminu strzelnicy powinno się odbyć w stosunku do obiektu, który spełnił wszystkie formalnoprawne warunki wynikające z przepisów.

Sąd wskazuje również, że regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno uznać, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało odnosić się – tak jak w realiach kontrolowanej sprawy - abstrakcyjnie do mającej dopiero powstać strzelnicy lub miejsca, w którym faktycznie ma się odbywać użycie broni w celach szkoleniowych i sportowych, jeśli nie spełnia ono wymagań przewidzianych przepisami prawa. Odmienne stanowisko skarżącego nie znajduje usprawiedliwienia w świetle obowiązujących przepisów prawa wykładanych systemowo. Nie powinno budzić wątpliwości, że regulamin strzelnicy określający "szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy" (art. 46 ust. 2 u.b.a.) jest dokumentem wskazującym na zasady jej organizacji, a nie dokumentem na podstawie którego organ w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu jest w stanie określić prawidłowość zlokalizowania czy zbudowania strzelnicy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowa realizacja strzelnicy to właśnie jej zlokalizowanie, zbudowanie i zorganizowanie w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego. Aby ocenić czy planowana strzelnica wymaga dostosowania do regulacji dotyczących ochrony środowiska, konieczne jest uzyskanie stanowiska stosownych organów technicznobudowlanych, gdyż ani organy rozpoznające sprawę o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ani sąd kontrolujący decyzję w sprawie zatwierdzenia/odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - nie mają w tym postępowaniu prawa do samodzielnej oceny z pominięciem wyspecjalizowanych organów i instytucji (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1915/18).

W świetle tych okoliczności prawidłowe jest rozumowanie organów, zgodnie z którym etap organizacji strzelnicy jest ostatnim etapem jej realizacji, następującym po zgodnym z prawem zlokalizowaniu i zbudowaniu strzelnicy.

Wbrew stanowisku skarżącego, organ zatwierdzający regulamin strzelnicy jest zatem zobowiązany do ustalenia czy obiekt posiada wymagane prawem zgody na korzystanie z niego jako strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest zatem swego rodzaju zwieńczeniem całego procesu zmierzającego do jej powstania. Wynika to z treści art. 46 ust. 1 u.b.a. poddanego zarówno wykładni językowej jak i systemowej, co wyżej wyjaśniono. Znamienne jest, że zarówno z rozporządzenia z 15 marca 2000 r., jak i z rozporządzenia z 4 kwietnia 2000 r. wynika, że istnieją prawnie określone warunki, jakie musi spełniać strzelnica (otwarta) zanim rozpocznie się jej użytkowanie. O ile zatem nie określono warunków technicznych dla zrealizowania strzelnicy otwartej, o tyle przewidziano prawne warunki jej realizacji. Ich spełnienie podlega ocenie i sprawdzeniu na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Jeżeli w toku postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych pozwoleń lub innych zgód, które dotyczą legalnego wybudowania strzelnicy, zmiany sposobu użytkowania danego terenu na cele strzelnicy lub oddania obiektu do użytkowania, to nie ma podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.

Strzelnica jest obiektem, którego sposób wybudowania lub użytkowania musi przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo osób na niej i w jej pobliżu przebywających, a takich kwestii nie reguluje w wyczerpujący sposób regulamin.

Dodać także tytułem wyjaśnienia należy, że z dniem 11 lipca 2003 r. doszło do zmiany treści art. 47 u.b.a. W literaturze przedmiotu podnosi się (do czego odwołuje się również orzecznictwo sądów administracyjnych), że zmiana brzmienia art. 47 ustawy o broni i amunicji (polegająca na pozbawieniu organu wykonawczego gminy właściwości w zakresie rozstrzygania "o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania") miała na celu pełne skorelowanie przepisów ustawy z przepisami Prawa budowlanego, likwidując możliwość wystąpienia sporu kompetencyjnego pomiędzy wójtem, burmistrzem (albo prezydentem miasta), a organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2023 r., II OSK 2884/20 i powołane tam poglądy: S. Szustera [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw). Obecnie organ zatwierdzający regulamin strzelnicy nie dopuszcza strzelnicy do użytkowania (jak miało to miejsce wcześniej), ale wyłącznie zatwierdza regulamin strzelnicy.

Nie oznacza to jednak, że wymóg formalnoprawnego dopuszczenia do użytkowania przestał być wymogiem prawnym. W ust. 3 pkt 2 załącznika do rozporządzenia z 15 marca 2000 r. sformułowano wprost obowiązek uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Ustawodawca zatem także i w tym przepisie potwierdził, że realizacja strzelnicy wymaga formalnoprawnych zgód, w tym zezwalających na użytkowanie strzelnicy. Zauważyć nadto należy, że w treści § 4 ww. rozporządzenia przewidziano sformułowanie dodatkowych warunków bezpieczeństwa, w tym także dla osób przebywających na strzelnicy. Będzie to możliwe dopiero z uwzględnieniem rzeczywistego kształtu obiektu, jaki powstanie. Dopiero bowiem posiadając wiedzę o rzeczywistym kształcie obiektu, jego wyglądzie, rozmiarach, rozmieszczeniu poszczególnych elementów – można mówić o sporządzeniu regulaminu uwzględniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.

W realiach kontrolowanej sprawy strona skarżąca nie neguje, że strzelnica nie istnieje. W skardze zarzuciła, że treść art. 47 ust. 1 u.b.a. nie przewiduje uprawnienia organu do oceniania lokalizacji, warunków środowiskowych, zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani do badania legalności użytkowania terenu, gdyż dotyczy wyłącznie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy jako aktu określającego zasady bezpiecznego korzystania z tego obiektu. Natomiast powołany przepis nie ustanawia żadnej kompetencji organu do prowadzenia kontroli inwestycyjno-budowlanej ani środowiskowej, ani też do badania legalności samego przedsięwzięcia. Sąd stanowisko strony skarżącej uznaje za błędne.

W konsekwencji Sąd z powodów podanych powyżej uznał, że organy zasadnie odmówiły zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, ponieważ na podstawie wniosku oraz dołączonego do wniosku wzorcowego regulaminu strzelnicy organ nie mógł stwierdzić spełnienia wymogów formalnoprawnych wynikających z powołanych powyżej regulacji, w tym związanych z ochroną środowiska oraz bezpieczeństwa, uniemożliwiających wydostanie się pocisku wystrzelonego z broni strzeleckiej poza obręb strzelnicy, do których odwołuje się wprost art. 46 ust. 1 u.b.p. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że organy dokonały błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 46 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 1 u.b.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.