Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku S. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 17 grudnia 1996 r. Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] położonej w W gm. Z od nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] oznaczonej działką nr [...] stanowiącą własność S. P. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 61 a w zw. z art. 157 § 1 i 2, 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).
W uzasadnieniu postanowienia wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego:
Pismem z dnia 4 września 2013 r. (data wpływu do organu w dniu 9 września 2013 r.) S. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 17 grudnia 1996 r. Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] położoną w W gm. Z od nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] oznaczonej działką nr [...] stanowiącą własność S. P. Skarżący upatrywał rażącego naruszenia prawa w niezachowaniu przepisów postępowania art. 33 § 2 i 3, 10, 79 § 2 i 81 Kpa oraz przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wyjaśnił, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i nie brał w nim udziału.
Jednocześnie zakwestionował udział w rozprawie rozgraniczeniowej jego żony U. P., której obecność została ujęta w protokole granicznym. Zapisano w nim, że U. P. okazała upoważnienie do zastępowania męża. W protokole znajduje się również podpis U. P., którego autentyczność S. P. zakwestionował. Podniósł, że nie był informowany przez żonę, iż tego rodzaju zdarzenie miało miejsce. Dowiedział się o przeprowadzonym w 1996 r. postępowaniu rozgraniczeniowym i kończącej go decyzji dopiero w dniu 20 lipca 2008 r. w związku z działaniami Wójta Gminy, na którego zlecenie przeprowadzono roboty budowlane polegające na wyrównaniu nawierzchni drogi stanowiącej działkę nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi przepis art. 61 a Kpa niepozwalające na wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 grudnia 1996 r. Przeszkodę stanowi brak podstaw prawnych do przyjęcia, że miało miejsce "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 Kpa wskutek naruszenia przepisów art. 33 § 2 i 3, 10 § 1, 79 § 2 i 81 Kpa oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy dotyczą kwestii proceduralnych i nie dotyczą sprawy merytorycznej. Co prawda organ dokonał oceny materiału sprawy rozgraniczeniowej i przyznał skarżącemu, że decyzja z dnia 17 grudnia 1996 r. została wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, niemniej uznał, że zaistniałe naruszenia przepisów postępowania (wady postępowania), które miały miejsce uzasadniają wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a nie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 Kpa.
Organ stwierdził, że w sposób nieuzasadniony przyjęto, że U. P. była prawidłowo umocowana w postępowaniu rozgraniczeniowym. W aktach brak jest upoważnienia, na które powołuje się organ w protokole rozgraniczeniowym. Ponadto doręczenie wezwań i decyzji nastąpiło w sprawie z pominięciem pełnomocnika skarżącego.
Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, S. P. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na przyjęciu, że wykazane naruszenia proceduralne nie stanowią rażącego naruszenia prawa uzasadniającego wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na uzasadnienie wniosku powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe wskazujące, że rażące naruszenie prawa kwalifikujące decyzję jako nieważną z mocy prawa może zaistnieć na gruncie przepisów postępowania, w szczególności na gruncie zasad postępowania zawartych w art. od 6 do 11 Kpa, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postepowaniu. Uściślił wniosek o stwierdzenie nieważności w ten sposób, iż nie podnosi, iż nie z własnej winy nie brał udziału w postepowaniu rozgraniczeniowym, ale wskazuje, że był reprezentowany przez rzekomego pełnomocnika a podpis na protokole rozgraniczenia podpisała inna osoba niż rzekomy pełnomocnik. Pozostałe naruszenia przepisów wskazane we wniosku z 4 września 2013 r. stanowią pochodną dopuszczenia w charakterze pełnomocnika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę ponownie uznało, że skarżący powtórzył we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 17 grudnia 1996 r. Organ przyjął jednocześnie, że w przeprowadzonym w roku 1996 postępowaniu rozgraniczeniowym naruszono powołane przez skarżącego przepisy postępowania, niemniej brak podstaw prawnych do przyjęcia, że w sposób rażący w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 Kpa. Stanowią za to podstawę do wznowienia postępowania opisaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Powołując się na wyroki NSA w Warszawie z 2 lipca 1998 r. sygn. akt IV SA 1416/96 Lex nr 43231 czy NSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 1704/94 z 17 sierpnia 1999 r. Lex nr 44092, organ zaznaczył, że między postępowaniem o stwierdzenie nieważności a postępowaniem o wznowienie postępowania zachodzi konkurencja w tym znaczeniu, że w sprawie stwierdzenia nieważności nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na przyjęciu, że reprezentowanie strony w postepowaniu administracyjnym przez fałszywego pełnomocnika względnie dopuszczenie do sprawy pełnomocnika nielegitymującego się pełnomocnictwem nie stanowi rażącego naruszenia prawa,
- 2) naruszenie art. 10 § 1 i 81 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- 3) naruszenie art. 78 § 1 i 123 § 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów w postaci dowodu z opinii biegłego grafologa i przesłuchania świadka U. P. W uzasadnieniu skargi ponowiona została argumentacja zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.
Dokonując kontroli orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane.
Zważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Datę wszczęcia pierwszego z nich ustala się według art. 61 § 3 i 4 k.p.a. Natomiast drugie rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ten sposób organ potwierdza, że żądanie wpłynęło od uprawnionego podmiotu. W pierwszej fazie bada się jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno być bowiem wyjaśnione w dalszym postępowaniu.
Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Przepis art. 61a k.p.a. upoważnia organ administracji do orzekania o odmowie wszczęcia postępowania w wyniku ustalenia, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest zatem rezultatem ustalenia czy osoba, która wniosła żądanie jest stroną lub też, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97, z dnia 22 września 1999 r. IV SA 1400/97, a także z dnia 27 listopada 2003 r. I SA 694/02 - niepubl.).
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło powyższą zasadę, ponieważ odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Rejonowego z dnia 17 grudnia 1996 r. nr [...], za przyczynę odmowy przyjmując, że Kolegium przeprowadziło postępowanie mające na celu ustalenie, czy istnieją przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania i stwierdziło, że wnioskodawca nie wykazał wady decyzji stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym organ wdał się w problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Organ powinien był wszcząć postępowanie administracyjne i zakończyć je wydaniem odpowiedniej decyzji.
Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 61a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia 8 stycznia 2014 r. Nr [...], jak również poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] należy uchylić na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.