Uzasadnienie
Pismem z 16 grudnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków -Nowa Huta zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr VII/49/2011 Rady Gminy Radziemice z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:
art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego;
art. 9a ust. 2, 3 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 z późn. zm.), art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP - poprzez wskazanie w § 4 uchwały czterech instytucji wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a następnie w § 5 upoważnienie Wójta Gminy Radziemice do powołania zespołu w niepełnym składzie.
W związku z powyższymi zarzutami, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator w uzasadnieniu zarzutów wskazał m.in., że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, którego to obowiązku nie dopełniono, tymczasem Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. W związku z tym zaskarżona uchwała nie może wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.
Prokurator podniósł także, że przepis art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu, w tym możliwości niepowołania przez Wójta w skład zespołu przedstawicieli wskazanych w ustawie instytucji. Prokurator stwierdził, że zapisy uchwały wykraczają poza delegację ustawową, skoro z jednej strony w pkt 1 i 2 § 4 zaskarżonej uchwały wskazują konkretne instytucje, a z drugiej strony w § 5 modyfikują postanowienia ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, dopuszczając powołanie zespołu w niepełnym składzie. Ponadto jako niezgodny z prawem Prokurator uznał także § 6 pkt 3 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Radziemicach poinformowała, że 10 marca 2020 r. podjęła uchwałę nr XVII/32/2020 r. uchylającą zaskarżoną uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić przede wszystkim z powodu braku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Uchylenie zaskarżonej uchwały zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora nie mogła jednak spowodować oddalenia skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje bowiem skutek wsteczny (ex tunc) podczas gdy uchylenie uchwały wywołuje jedynie skutek od momentu jej podjęcia.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2019 r., II OZ 1021/19 i powołane tam orzeczenia) wskazuje się, że uchylenie przez organ uchwały inną, kolejną uchwałą, wywołuje skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków Przedstawione powyżej stanowisko potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
W uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 Trybunał wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.
Zaskarżona uchwała została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
Sąd w niniejszym składzie w całości zgadza się z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19).
Sąd stoi na stanowisku, że – z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy –nie ma wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zatem aktem prawa miejscowego i w związku z tym powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, powinna również wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Przedmiotowa uchwała nie została jednak ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowiło naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W zaistniałej sytuacji konieczne było zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego. Nieogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).
Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest zatem warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje bowiem nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej.
Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.