Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 3.02.2022 r. (znak SKO.NP/4115/2/2022) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 6.12.2021 r. (nr GOPS-SR-9-5231-2/21) o odmowie przyznania M.A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją 24 sierpnia 2021 r. organ l instancji, w wyniku rozpoznania wniosku M.A. z dnia 9 lipca 2021 r., odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Motywem tego rozstrzygnięcia było przyjęcie, iż:
- - nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na ustalenie, że niepełnosprawność osoby podlegającej opiece nie powstała w okresach wymienionych w tym przepisie;
- - osoba sprawująca opiekę pobiera zasiłek dla opiekuna, co stanowił negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- - brak było związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna. W ocenie organu, zakres sprawowanej pomocy nie wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, chociażby w ograniczonym zakresie.
Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 12.10.2021 r., a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Kolejny raz rozpatrując wniosek strony, organ l instancji, w oparciu o sporządzony wywiad środowiskowy ustalił, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką. Ojciec wnioskodawczyni ma 82 lata, posiada orzeczenie ZUS (z dnia 24.06.2009 r.) uznające go za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Od 1991 r. leczony jest on w poradni zdrowia psychicznego. Organ ustalił nadto, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad ojcem, która polega na pomocy w ubieraniu się, wstawaniu z łóżka, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, korzystaniu z łazienki, utrzymywaniu higieny osobistej, robieniu zakupów, paleniu w piecu oraz załatwieniu spraw urzędowych. Do akt sprawy zostały dołączone karty leczenia szpitalnego osoby podlegającej opiece oraz oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 4.11.2021 r. dotyczące zakresu sprawowanej opieki. W tak ustalonym stanie faktycznym organ l instancji decyzją z 6.12.2022 r. (nr GOPS-SR-9-5231-2/21) ponownie odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako motyw przyjmując brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu M.A. zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13), którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 3.02.2022 r. (znak SKO.NP/4115/2/2022) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że ojciec odwołującej się uzyskał orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 24.06.2009 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Cierpi on na zespół [...] i na tę chorobę leczy się w poradniach zdrowia psychicznego od 1991 r. Na podstawie wywiadu ustalono, iż wnioskodawczyni sprawuje całodobową, osobistą opiekę nad swoim ojcem. W ramach tej opieki przygotowuje posiłki, w zimie pali w piecu, robi pranie, sprząta, umawia wizyty lekarskie, zawozi ojca do lekarza oraz wykupuje leki.
Nadto, pomaga w higienie osobistej, wykonuje masaże, oklepuje, układa do snu, robi zakupy, jak też załatwia sprawy urzędowe. W ocenie Kolegium Odwoławczego, w tej sprawie nie zachodził jednak związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna, a koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą podlegającą opiece. Wniosek ten – wg organu odwoławczego – wynika z przedstawionego zakresu opieki, który został ustalony w postępowaniu. Większość bowiem czynności, jakie odwołująca się wykonuje w ramach opieki nad ojcem, stanowi szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Wskazało SKO w Tarnowie, że są w istocie czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy, jaj też i po jej zakończeniu.
Również pomoc w załatwianiu spraw urzędowych, czy w utrzymaniu higieny osobistej, nie są, wg organu II instancji, czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które całkowicie uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia. SKO w Tarnowie wyjaśniło rozumienie pojęcia "opieki" na gruncie wskazanego przepisu akcentując, iż przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało złego stanu zdrowia ojca skarżącej i potrzeby pomocy udzielanej przez córkę, jednak przyjęło, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia.
Organ II instancji zwrócił też uwagę, że choć odwołująca się, pobierała od 2014 r. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem (oświadczeniem z dnia 9.07.2021 r. zrezygnowała z tego zasiłku), to jednak sam fakt uprzedniego przyznania przedmiotowego świadczenia, nie wpływa automatycznie na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszym podstępowaniu nie bada się bowiem zasadności ustalenia prawa do świadczenia dla opiekuna. Jak akcentowało Kolegium Odwoławcze, świadczenie pielęgnacyjne jest odrębnym rodzajowo wsparciem od świadczenia dla opiekuna. Każdy zaś kolejny wniosek strony o ustalenie prawa do świadczeń inicjuje nową sprawę administracyjną, wymagającą przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego i ponownego przeanalizowania wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących ich przyznanie.
Ponadto Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ pomocy społecznej orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Zwróciło uwagę SKO w Tarnowie, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniosła M.A. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, która uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniami koniecznej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, SKO w Tarnowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna i skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Tarnowie z dnia 3.02.2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020 r., poz. 111, dalej powoływana jako "u.ś.r."). Stosownie do tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom – na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują oni z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Należy zatem podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych tylko, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny, i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być to świadczenie traktowane jako zastępcze źródło dochodu (NSA w wyroku z 19.05.2021 r., sygn. akt I OSK 226/21). Skoro przy tym, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23.10.2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).
Kwestia więc zakresu sprawowanej opieki przez opiekuna ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia wymaganego związku przyczynowego między tą opieką, a rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia). W konsekwencji, wskazywana okoliczność rzutuje też bezpośrednio na możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. W kontrolowanej sprawie, aspekt odnoszący się do ustalenia zakresu opieki świadczonej osobie niepełnosprawnej przez jej opiekuna, nie został należycie ustalony i wyjaśniony. Zwrócić należy bowiem uwagę, że ze sporządzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą sprowadza się do pomocy niepełnosprawnemu ojcu w ubieraniu się, wstawaniu z łóżka, podaniu leków, pomocy w skorzystaniu z toalety, w spożywaniu posiłków, utrzymaniu higieny osobistej, robieniu zakupów oraz praniu. Czynności te pozwalały SKO w Tarnowie uznać, że stwierdzony zakres opieki obejmuje właściwie tylko czynności dnia codziennego, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które mogą być wykonywane także przez osoby pracujące zawodowo. Zaakcentować jednak należy, że z powołanego wywiadu środowiskowego wynika także, iż osoba niepełnosprawna leczy się na zespół [...]. W aktach sprawy (k.
12) znajduje się przy tym opinia sądowo-lekarska, sporządzona na polecenie Sądu Okręgowego w Krakowie Wydział VIII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w której przedstawiona została m.in. historia chorób ojca skarżącej. Z dokumentacji tej wyłania się obraz pacjenta, który jest zaniedbany, brudny, otępiały, bezkrytyczny, w stanach pobudzenia – ucieka z domu, błądzi, ujawnia tendencję do ucieczek (odnalazł się we Wrocławiu), i który musi być pilnowany. W ramach ustalonych schorzeń stwierdzono zespół [...] w alkoholizmie z psychodegradacją, gdzie wskazano na lęki, urojenia prześladowcze, omamy słuchowe i zaburzenia pamięci. W związku z powyższym należy stwierdzić, że sporządzony w sprawie wywiad środowiskowy nie zawiera żadnych odniesień ustalanego zakresu sprawowanej przez opiekuna opieki, do rodzaju i charakteru schorzeń osoby niepełnosprawnej. Przedstawiona zaś powyżej specyfika dolegliwości osoby podlegającej opiece (zaburzenia o charakterze paranoidalnym, omamy, ucieczki z domu, konieczność stałego pilnowania) nakazywała skoncentrować ustalenia czynione w trakcie wywiadu środowiskowego na tym, czy, i ewentualnie jak – rodzaj znanych schorzeń niepełnosprawnego – wpływa na rzeczywisty zakres sprawowanej opieki, jej skalę i specyfikę samych czynności opiekuńczych. Niewątpliwie bowiem wskazane wyżej stany chorobowe, mogą wymagać od opiekuna podejmowania adekwatnych czynności opiekuńczych, których z kolei należyte ustalenie, rzutuje na poprawną ocenę tej sprawy. Tymczasem, jak wyżej wskazano, sporządzony w tej sprawie wywiad środowiskowy, w ogóle nie dotyka tych zagadnień. Powiela treści przedstawione przez skarżącą, które - odnośnie zakresu sprawowanej opieki - rzeczywiście można zakwalifikować tylko można jako pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawach dnia codziennego. Analizowany dokument wywiadu środowiskowego pozostaje jednak bez jakiegokolwiek związku ze specyfiką niniejszej sprawy, którą wyznaczała potrzeba ustalenia tego, czy wskazany wyżej - rodzaj i charakter schorzeń osoby niepełnosprawnej (paranoje) oraz jej zachowania (m.in. ucieczki z domu) pozostają aktualne w dacie przeprowadzania czynności dowodowych w tej sprawie, czy też, stan ojca skarżącej uległ polepszeniu, w stosunku do wynikającego z akt sprawy. Ustalenia w powyższym zakresie bezpośrednio rzutować winny na ustalenie rzeczywistego, koniecznego zakresu czynności opiekuńczych skarżącej w aspekcie oceny, czy stan zdrowia ojca skarżącej, wymusza na opiekunie podejmowanie określonych, specyficznych czynności opiekuńczych, jaki jest ich zakres – a przez to czy skala zaabsorbowania opiekuna powoduje, że nie może on zarazem podjąć żadnej pracy zawodowej, nawet w niewielkim zakresie. Okoliczności powyższych orzekające organy administracji nie ustaliły, co powoduje, że naruszone zostały art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tej natomiast sprawie, nie ustalono kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji nie przeprowadzono ocen we wskazanym powyżej zakresie. Należy przy tym podkreślić, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (obejmujące zbadanie aspektu powyżej przedstawionego) mogło wpłynąć na odmienny kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że poza skarżącą, – jest jeszcze czworo jej rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji osoby niepełnosprawnej. W wywiadzie środowiskowym znajduje się zapewnienie skarżącej, iż "żadne z jej rodzeństwa nie może podjąć się opieki nad ojcem, z uwagi na choroby i odległe miejsce zamieszkania." Okoliczność dotycząca innych niż skarżąca osób zobowiązanych do alimentacji ojca, nie była przedmiotem uwagi organów administracji. Nie dokonały one żadnych ustaleń ani rozważań, co do sytuacji osobistej i majątkowej rodzeństwa skarżącej, a okoliczności te, w zależności od przyjętych zapatrywań i dokonanych ustaleń, mogą także istotnie rzutować na możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Reasumując, z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia i wadliwości w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy sąd, w pkt I wyroku, orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, a podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów administracji będzie zastosowanie się do zaprezentowanych wskazań odnośnie potrzeby wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie powyżej przedstawionym.
Nadto, przy ocenie tej sprawy, organ I instancji będzie miał na uwadze, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13).
O kosztach (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które składa się także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego stronę. Na zasądzone koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącą, które zostało ustalone na podstawie par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800).